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许文:消费税立法中的制度改革问题

2018-07-20 | 来源:中国财经报 
时间:2018-07-20   来源:中国财经报

    消费税法已被列入全国人大2018年的预备审议项目。在加快消费税立法的过程中,应避免简单地将暂行条例平移为法的做法,有必要借助立法契机,对消费税制度进行改革和完善。
    维持现行征收范围,合理调整税目设置
    按照十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”的要求,消费税的征收范围也进行了有增有减的改革,包括取消汽车轮胎税目,取消小排量摩托车、车用含铅汽油、酒精、普通美容、修饰类化妆品的消费税,新设电池和涂料税目,以及对卷烟和超豪华小汽车分别在批发和零售环节加征等改革,并形成了目前15个税目的结果。
    从发挥消费税的生态环境保护和引导消费和调节收入分配的作用看,现行消费税在扩大对高耗能、高污染产品、高档消费品甚至高档消费行为的征收上,征收范围的调整并没有实现改革的预期。因此,还有必要根据经济社会发展、人民生活水平的提高和消费结构的改变,进一步对消费税征收范围进行调整。
    然而,现行消费税扩大征收范围也存在着一定的限制和争议。从高能耗和高污染产品看,尽管理论上存在着较多的对象选择,但实际选择中的争议较大。例如,根据能耗标准,理论上可将高能耗的家用电器纳入征收范围,但国内实施的能效等级和标识制度下已能够实现对高能耗产品生产和销售的调控,且大多数家用电器已不再属于奢侈品,通过消费税进行调节的必要性减弱。再如,生态环保部的《环境保护综合名录》中也给出了高污染、高环境风险产品的名录,但多数产品属于生产资料,要选择出同时具有在产品使用过程中存在污染排放和属于最终消费品的产品较为困难,这也是目前污染产品只选择了对部分电池和涂料进行征收的原因。从高档消费品看,理论上有高档服饰、高档皮包、高档家具、高档保健品等多方面的选择,但对于如何界定高档消费品以及选择相应的价格标准存在着一定的争议。原有营业税下适用高税率的娱乐业,在营改增中也是作为一般生活服务业征收,现实中对高档消费行为的选择和界定也存在一定难度。
    在现阶段难以充分论证和选择出适合扩大征收的消费品对象情况下,建议消费税立法可暂时保持现行征收范围不变,未来再根据经济社会发展情况合理进行选择和适时调整。同时,在税目的设置上可考虑进行适当简并,除国际上通行设置的烟、酒、小汽车、摩托车、成品油等税目外,可考虑将部分具有类似性质的消费品税目进行归并。如将高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇并为高档消费品税目,将木制一次性筷子、实木地板并为资源性产品,将鞭炮和焰火、电池和涂料并为污染产品税目。通过税目设置的调整,既能够明确地表明消费税是对高档消费品和不利于生态环保的消费品征税,也有利于未来适时对其中的子税目进行调整。
    基于收入划分需要和征管条件,适当调整征收环节
    现行消费税主要在生产、委托加工和进口环节进行征收的同时,也选择了部分品目在批发和零售环节征收。如贵重首饰及珠宝玉石(金银首饰、铂金首饰和钻石等)、超豪华小汽车在零售环节加征,烟在批发环节加征。
    消费税的征收环节选择主要是基于征管的需要,即在生产环节征收的税源相对集中,纳税人少,征管便利且征管成本低。从征管可行性出发,除贵重首饰及珠宝玉石等品目外,最适合在零售环节征收的品目主要是鞭炮和焰火、摩托车、小汽车、游艇,因为有相关的控管制度作为保障,如小汽车的车辆登记制度;高档化妆品和高档手表,在制定相关的控管制度后可在零售环节征收;烟在批发环节征收有烟草专卖的制度保障,在零售环节征收的难度相对较大;酒在批发或零售环节征收的难度较大;成品油结合管理措施的改善,可实现在零售环节征收;木制一次性筷子、实木地板、电池和涂料等品目在零售环节征收的成本较大,更适合在生产环节征收。在加强征管的前提下,大部分的消费税品目都可以调整批发或零售环节征收。
    但消费税征收环节的调整不仅与征管条件相关,也与国内中央与地方间的收入划分改革相关。考虑到消费税收入划分和归属的需要,如果某个消费税品目属于划为地方收入的范围,需要将其征收环节相应调整到批发或零售环节,从而满足对消费型税基征收和减弱地方发展产业激励的改革目的。
    从中央与地方的收入划分角度看,需要调整为地方收入的消费税品目主要与其收入规模和调控作用相关。现行消费税收入主要是由烟、酒、成品油和小汽车构成,四个税目的收入占国内消费税收入的98%以上,其中烟占50%以上、成品油占约35%、小汽车约为10%、酒约为3%,而其他11个税目的收入占比不到2%。显然,进行收入划分改革必然会涉及到上述四个品目中的部分税目的调整。但具体选择哪个品目作为地方收入,决定于中央与地方的收入划分方案的整体需要。再进一步考虑宏观调控等需要,不适合调整为地方收入主要是与生态环保的中央宏观调控相关的部分税目,如木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料等。在调节目的实现的情况下,这些品目的收入会逐步降低,实际中的收入规模也很低,不适合作为地方税。而高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇等高档消费品,适合调整为地方收入。
    综合看,现行已经批发或零售环节征收的部分品目,如贵重首饰及珠宝玉石和在批发环节征收的烟,以及其他适合调整为批发或零售环节征收的品目,如小汽车、成品油、酒和其他高档消费品等,相对适合调整为地方收入。在消费税立法中,建议根据中央与地方的收入划分的改革结果,对部分品目的征收环节进行相应调整。
    保持税率总体稳定,适度提高部分税目税率水平
    为进一步加强在筹集收入、调节消费和收入分配、促进环境保护的目的的调节作用,除调整征税范围外,消费税还应对目前调节力度不足和未能充分发挥其调节目的部分品目适时、适度调整消费税税率水平和结构。但考虑到社会公众的接受程度和企业的承受能力,税率的提高需要循序渐进地推进。
    具体看,现行消费税中的高档消费品、小汽车和烟等品目,在改革后总体上能符合现行调节的需要。如根据控烟的需要,国内的烟已经分二次提高了消费税税率水平,其收入也占到了消费税收入一半以上,在现阶段可暂不调整。而消费税中可能需要调整税率以加大调节力度的品目,主要涉及到成品油和污染产品等。
    从弥补成品油消费带来的外部性成本和满足节能减排和低碳发展的需要看,还应逐步提高成品油消费税税额。在国际比较中,我国的成品油消费税税负也较大幅度地低于欧盟国家。然而,各国成品油消费税税率水平并没有一个统一的标准,主要取决于一国的资源禀赋、环境承载能力、绿色低碳发展等政策取向和社会承受能力等因素。为了避免成品油消费税税率调整带来的社会经济影响,我国是在2014年—2015年针对国际油价大幅度下降的机会,连续3次提高了成品油消费税税额。这种做法即保持了成品油价格适度稳定,也避免因成品油消费税提高带来的社会震动。国际上许多国家也是采用这种做法,如印度、印度尼西亚和墨西哥都是借助油价下跌的机会对机动车燃料消费补贴进行了大幅度改革。在现阶段国际油价已逐步恢复和提高的情况下,如果国际油价没有出现大幅度回落的状况,国内实际上不具备提高成品油消费税税额的时机和条件。因此,尽管从中长期看国内仍有必要逐步提高成品油消费税税率,但需要合理选择改革时机,避免其带来较大的社会经济影响。
    在资源性产品和污染产品方面,目前木制一次性筷子和实木地板的税率为5%,电池和涂料的税率为4%.为进一步促进节能减排、资源节约和促进绿色发展,部分污染产品的调控力度还需要进一步的加大,相应提高其税率水平,如将电池和涂料的税率也提高到5%,并考虑进一步提高资源性产品和污染产品的税率水平。
    在消费税立法中,建议对现行大部分的消费税品目税率水平可暂时保持不变,从而总体上保持消费税立法改革前后的税率稳定性。同时,选择污染产品等少部分品目,适度提高其税率水平。
    取消部分不合理的优惠政策,保留必要的优惠政策
    现行消费税暂行条例中并没有制定相关税收优惠政策,但在消费税的改革和实施中,也制定了部分优惠政策。主要包括:对航空煤油暂缓征收消费税、成品油生产企业生产自用油免征消费税政策、油(气)田企业生产自用成品油先征后返消费税政策,对利用废弃的动植物油生产纯生物柴油免征消费税等成品油的优惠政策,以及不属于污染产品的电池和涂料给予的免税政策等。
    消费税主要是发挥调控作用,尽可能少地来制定优惠政策。对于现行消费税的优惠政策,建议在立法中根据不同情况加以处理。
    一是继续保留部分优惠政策。建议可保留的优惠政策包括:属于确定征收范围的电池和涂料的免税政策,对属于鼓励资源综合利用的纯生物柴油免税政策。其中,对电池和涂料的免税政策实际上是解决征收范围问题,也可考虑直接在应税电池和涂料的税目解释中确定范围。
    二是取消部分优惠政策。如根据《G20框架下中美关于鼓励浪费的低效化石燃料补贴自愿性同行审议:中国自述报告》,成品油生产企业生产自用油免征消费税政策、油(气)田企业生产自用成品油先征后返消费税政策就属于石油开发和生产领域的低效化石燃料补贴,建议取消此类优惠政策。
    三是制定暂予免征的规定。对目前还难以取消的部分优惠政策,如航空煤油暂缓征收消费税,建议在消费税法中设置相关条款,授权国务院根据经济社会发展的需要批准免税,并报全国人民代表大会常务委员会备案。 

   (作者系中国财政科学研究院公共收入研究中心研究员)

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