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张连起:新时代 新个税

2019-03-08 14:04:00 | 来源:人民政协报 | 作者:

  新年伊始,伴随由国家税务总局发布的“自然人办税服务平台”App上线,每位中国自然纳税人需自行上网如实填报养老、教育、住房、医疗等6项专项附加扣除纳税项目,各界期许已久的,以家庭为单元的综合计税个税征收制度,直面而具象地落到每一位中国工薪纳税人面前。

  伴随此次个税改革而调整的,是5000元个税起征点的调整。“两个月来,拿到手的‘银子’着实多一些了!这是国家送给我们的美好生活津贴!”拿到2019年元月工资的许多中国工薪阶层,喜洋洋地在微信朋友圈、自媒体平台上,晒工资条。

  这是中国1980年实施个人所得税征收制度以来,40年间的第7次调整。

  “本次个税改革在实现更大幅度为中国中低收入群体‘减负’初衷的同时,还带有引领国家税制迈向全局性、综合性变革的任务。尤其在当下,国家各领域改革都走向深水区,国家财税体制改革要解决的,也不仅是解一时之弊的问题,而更要着眼长远,带动我国财税机制进行系统性重构。”

  全国政协十三届二次会议间隙,听财税制度专业研究者张连起常委谈他建言税改的经历,以及对本轮国家个税改革初衷、内容及亮点的再解读,开阔了记者对国家新一轮个税改革的认知,对于国家税制改革走向更科学、更精准化将带给百姓的生活水平升级,信心也更强。

  本次个税改革是国家税制改革的一次根本性变革

  1993年,新加坡内阁资政李光耀访华,指出“中国经济要发展,需要30万注册会计师”。无意间看到这条新闻的张连起,心潮涌动:“伴随未来中国社会主义市场经济体制的更加完善,财税制度也会更加对标国际准则。”当年,他毅然辞职,通过了注册会计师考试,成为中国改革开放后第一批注册会计师。之后的6次中国个税改革,也愈加深入地与他个体生活和工作建立联结。

  听他梳理中国个税起征点的调整史,不仅能够感受到中国百姓生活愈来愈富裕,还能看到一次次改革背后国家对公平的重视。通过财税政策的实施与技术手段的配合,我国正在通过税收公平努力缩小贫富差距。

  一个国家的个人所得税征收制度,大致可起到至少三方面的调节和促进功能:有利于缩小贫富差距、有利于鼓励劳动收入、有利于扩大中等收入群体。

  记者:2018年8月31日,第十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国个人所得税法》的决定,这是自1980年个税立法以来的第七次大修。有专家学者认为,这是我国税费改革的一次根本性变革。您如何看这次改革?

  张连起:我国自1980年实施个人所得税以来,个税法已修订了7次。这次的修订是力度最大的一次,所有可以看作是具有历史性意义的一次个税法修订。

  在此次个税法修订采取综合计税方式调整之前,我国一直采用分类征税方式。这种计税方式便于税务部门征收和管理。代扣代缴申报计算方式简便,但缺点也很明显:无法区分纳税人的负担状况。而征收模式由分类征税向综合征税转变,费用扣除由基本扣除向专项扣除转变,计税方式由按月计算向按年计算转变,这些转变都体现了制度上的重大变革,之前的改革都没有涉及。

  在当前国家进入全面深化改革的大环境下,个人所得税改革也不应再小修小补,仅解一时之弊,而要着眼长远,抓住我国个税制度的关键问题,进行系统性重构,从而使个人所得税制度真正成为促进中国经济社会健康发展的税制。

  记者:您曾经提到个税改革对于引领带动国家税制系统性重构的全局意义。于普通工薪纳税人,个税改革最具象的感受,是实际收入的变化,而对于整个国家经济发展的意义,个税征收制度承载了哪些功能?请您再解读一下。

  张连起:一个国家的个人所得税征收制度,大致可起到至少三方面的调节和促进功能:有利于缩小贫富差距、有利于鼓励劳动收入、有利于扩大中等收入群体。

  对于此次个人所得税征收改革,我想特别提醒大家关注的是此次个税征收改革在综合与分类相结合的税制转变方面所作出的一些努力。纵观世界成熟的市场经济国家,个税征求也多采用的是综合税征收制度。实践证明,这种税制可以有效缩小贫富差距,明显降低市场初次分配的基尼系数。对于同等收入水平而不同家庭负担的,给予区别的税收政策,可减轻百姓的个人所得税负担,避免高收入者少纳税、中低收入者多纳税的逆向收入调节。同时,通过政策实施与技术手段的配合,将高收入人群纳入征管重点,也有利于堵塞分类征收中的漏洞,实现重点人群个人所得税应收尽收,更好地体现税收公平原则。

  采用综合计征个人所得税制度,也有利于鼓励劳动收入。综合计征个人所得税的改革使得过去只对工薪收入累进征税,扩大到把股息红利、财产转让、赠与等非劳动所得也纳入累进征税成为可能。中国个人所得税分项收入中,劳动收入始终是纳税主体,虽然近年非劳所得税收增长较快,但调节力度不大。个人所得税收入中2/3是工薪税,加上个体经营和劳务报酬纳税,个税收入中3/4以上都是对劳动收入的征税。而通过个人所得税改革进行一些执行条款的设计,加大对个人所得中非劳所得的税收调节,逐步减轻对劳动所得的税收调节,就能把国家提出的鼓励勤劳致富的方针在税收政策上加以落实,让广大劳动者受到保护,让不劳而获者受到限制,在市场环境中树立鼓励劳动、鼓励创造的收入分配导向。

  此外,个税改革也有利于扩大中等收入群体。此次改革前,个人所得税的纳税主体是中低工薪阶层,在社会结构中也就包含了现实与未来大部分的中等收入群体,这与国家多次强调要不断扩大中等收入群体的目标是矛盾的。在个人所得税改革中将纳税主体上移为中高收入至高收入人群后,中低收入群众就能得到应有的税收保护,从而为培育和扩大中等收入人群创造空间。另外,中等收入群体具有较强的健康安全、终身教育、购房置业、社会捐赠等支出偏好,税改后增加的税前扣除项目可以与此很好地对接,从而也能支持中等收入群体的消费、成长与发展。

  让百姓享受到更多改革红利

  从1980年,我国建立个人所得税征收制度,到2018年伴随对国家个税法修订,对个人所得税起征点第7次调整,其间每一次个税改革的调整亮点、不足,张连起如数家珍。在他看来,跨越40年的中国个税起征点调整史,就是一部中国人逐渐富起来的历史。个税起征点从1981年的800元,到2008年的2000元,直至此次调至5000元,中国百姓切实享受到国家改革的红利。伴随国家个税征收越来越顾及中低收入群体利益,这部分群体也收到了一笔不菲的、国家赠与的“美好生活津贴”。

  看一次个税改革,不能单纯考虑一方面因素,而要综合考虑各方面要求。调整个税起征点除了考虑居民基本生活消费支出的变化情况外,还要考虑个人所得税作为一个直接税发挥调整收入分配的功能。

  记者:刚才您提到,此次个税改革的初衷之一,是为中低收入百姓“减负”。今年以来,拿到这两个月的工资条,很多工薪阶层切实感受到了国家送给自己实实在在的“美好生活津贴”。对于此次个税改革个税起征点调整为5000元,是怎么确定的?

  张连起:对于此次个税改革,李克强总理曾作出明确要求,要让百姓切实感受到税负降低了,实际收入增加了。一个国家,只有普通工薪阶层收入增加了,有一个稳固的群体敢消费、愿消费、能消费,才能拉动经济。

  而回望改革开放40年来的国家个税起征点7次调整,我们会发现,中国个税起征点的调整史,就是一部中国人逐渐富起来的历史。从1981年的800元、2006年的1600元、2008年的2000元、2011年的3500元,直至此次调至5000元,从数字上,已直观显现,中国人实际收入增长显著。

  对于此次个税改革将个税起征点调至5000元,是考虑到随着国家经济的不断发展,百姓平均工资的不断上涨,原有的个税起征点3500元已经不适应当前的经济发展状况,需要上调才能减少中低收入者的压力。这也是每一次调整个税起征点的一个基本初衷。

  具体在确定个税起征标准时,财政部门综合考虑了当前百姓消费支出水平增长等各方面因素,并纳入一定的前瞻性。按此原则并结合当下税率结构调整测算,保证个税起征点调整后,取得工资、薪金等综合所得的纳税人,总体上税负都有不同程度下降,特别是中等以下收入群体税负下降明显。

  据国家税务总局的数据显示,仅在2018年10月,即本轮个税改革首个申报期结束后,个人所得税就取得了减税316亿元的成绩,6000多万改革前的纳税人不需再缴纳个人所得税———这还是抵扣细则实施前的数据。可以想见,随着首套房贷、子女教育、赡养老人等费用纳入到个税抵扣之后,所取得的减税效果将更为显著。

  记者:刚才您谈话中,几次提到通过个税改革所能起到的调节收入分配、实现税制公平和社会公平的功能,能不能再详细解读一下。

  张连起:个税改革不能单纯考虑单方面因素,而要综合考虑各方面要求。调整个税起征点除了考虑居民基本生活消费支出的变化情况外,还要考虑发挥个人所得税作为直接税调整收入分配的功能。虽然有人觉得5000元的标准离预期有一定差距,但是如果大家仔细算一下,这次个税改革是综合改革,除了提高5000元基本减除标准之外,同时增加了一些专项附加扣除,扩大了低档税率的级距。可能你以前适用的是10%的税率,个税法修改以后就适用3%的税率,这是一个综合减税的过程。

  这次个税改革,一方面有效减轻了中低收入群体的税负,对扩内需、稳增长有积极作用;另一方面,实行综合征收、提高基本减除费用标准、增加专项扣除等措施,也有利于促进社会公平正义;同时,加进了专项附加扣除,包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金、赡养老人等支出,从而使费用扣除标准从过去的“一刀切”变成个性化的费用扣除,让税前扣除标准更加贴近纳税人的实际情况。应当说,这次“多管齐下”的减税措施,是此次个税法修改的亮点之一。

  记者:此次个税改革,我国迈出了向综合征税的第一步,增加了包括子女教育、住房贷款、赡养老人等6项专项费用征税附加扣除。从百姓获得感层面,以家庭为单位的综合征税体系,未来“降负”红利在哪些方面还有释放空间?

  张连起:目前用分类加综合方式征收,以后逐步向综合征税方向转变,这是此次个税改革迈出的重要一步。从公平的角度讲,以家庭为单位综合征税也更为合理。

  对于百姓的期许,建议增加个税扣除项目,完善个税扣除标准。个税依据费用扣除,确保维持纳税人本人以及家庭成员的基本生计费用支出原则以及公平税负的原则,费用扣除项目以及标准可以按照国家财政的承受能力做出调整:首先,采用扣除额和居民消费价格指数相挂钩的方法,适时调整期个税高低。同时建立完善的检测调整机制,使得个税扣除额充分体现“基本生活费”的特点。再者,增加家庭主要扣除费用,如子女教育费,医疗保险费用等,使得这些费用在物价高涨的时候可以适当减轻。

  税收共治反映国家治理能力的提升

  自己下载手机App程序,按照相应内容,在线如实填报专项内容的减税信息……本次个税改革因引入互联网政务信息系统,让纳税这事儿,比过去任何一次个税改革,带给中国百姓的感受要强烈得多,依法依规纳税,成为与人人有关的事儿。

  “税收一头连着国家,一头连着纳税人,新个税法的实施将从多方面塑造个人、社会和国家的关系,提升国家治理能力。”在张连起看来,比起过去抽象式地宣传“纳税光荣”,此次个税改革所引领的,自然纳税人人人参与,主动了解个税改革及其抵扣细则,不仅是对中国百姓提升税收素养的一次大检验,也对建立社会诚信体系、普及全民纳税意识,带来极其深远的积极影响。

  个税新政是一块“试金石”。百姓和国家税务部门之间所呈现的直接顺畅互动,表明政务服务良性循环已启动。

  个税改革全面实施后,有些新现象随之伴生。此时,全社会需要有一个公正、客观的视角来看待,其背后绝非税务一家之事,映射出的是现代化治理能力的提升,以及未来“更上一层楼”的空间。

  记者:从2013年起,您连续几年的提案都是有关进一步简并增值税率、把个人所得税改革作为综合配套改革和财税改革突破口方面的。此次个税新政中的很多举措,与您提案中的一些建议也有相同之处。可以说,您在政协这个议政平台的呼吁有了响应。此次个税改革中不管是计税方式还是具体落地实施层面的方法上,是否体现了我国国家治理理念的时代进步性?

  张连起:税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性的作用。作为重要税种,个人所得税对国家治理的重要意义不言而喻。此次个税改革建立起综合与分类相结合的个人所得税制,在实行部分收入综合计征的基础上,通过提高基本减除费用标准、增加专项附加扣除、优化调整税率结构、扩大低档税率的级距等方式,使个人所得税税负水平更趋合理,优化国民收入分配格局,有力实施调节收入分配,促进实现社会公平正义。

  征管模式的转变是这次改革的另一重要内容。在分类税制下,实行“代扣代缴”为主的征管模式,纳税人基本上都只通过单位缴税。新的税制则实行代扣代缴与自行申报相结合,这意味着相当部分的个人将直接与税务机关“面对面”,个人的纳税意识将不断得到强化、提升。同时,新税制的实施还将推动个人收入和财产信息系统建设,提升国家治理的信息化水平。税收一头连着国家,一头连着纳税人,新个税法的实施将从多方面塑造个人、社会和国家的关系,提升国家治理能力。

  记者:对于建立更加精准、更加公平、更大程度上释放改革红利的个税征税制度,税务部门还有哪些挑战,在哪些方面还应迈出更大脚步?

  张连起:个税改革是党中央、国务院着眼于优化税收制度、推动经济发展、惠及百姓民生作出的一项重大决策。而难能可贵的是,这一改革实施是在“国税”和“地税”正式合并之后,因此可以说是新机构迎来的第一个“大考”———不光是涉及的群体数以千万计,更在于它所包含的抵扣项目惠及面广泛:从子女教育到赡养老人;从首套房贷到住房租金;从继续教育到大病医疗费用——这早已不是税务机关一家所能掌握的信息,而是涵盖方方面面的系统性工程。

  在我国这样一个有着14亿人口的大国,单是个人所得税的纳税人群就不亚于一个中等国家的人口总数,可想而知,相关信息的采集、分类和处理需要投入多么大的人力和精力。伴随我国经济的快速发展,“互联网+”及大数据的发展,使得过去由单一部门掌握的信息,逐渐有了共有共享的可能,这也为税收征管提出了更高、更新的要求。而要适应时代的要求,税收征管就必须进一步把握“税收共治”的理念,在数据管理、技术服务等方面,对传统的征管模式进行创新,从而促进我国税收征管体制机制再上新台阶。

  个税新政是一块“试金石”。目前我们看到的是税务系统凝心聚力、攻克难关、全力以赴确保个税改革平稳落地的情景。正是这样高效的服务,才得以让纳税人能够及时享受专项扣除政策的红利。这一措施有针对性地回应了民众的呼吁,也充分显现出百姓和国家机构之间直接互动加强,并且开启了一个良性循环的模式。另一方面,通过全新的手机App、电脑网页端等渠道,个人所得税的相关信息可以由纳税人自己依照标准化的模板进行填报,此举不仅优化了原有的申报模式,也大大降低了企业或事业单位人力、财务部门的负担。这彰显出一个政府职能部门积极转变自身角色,背后体现出税务系统浓浓的服务升级意识,更代表着治理能力的大幅提升。

  个税改革全面实施后,有些新现象随之伴生。此时,全社会需要有一个公正、客观的视角来看待,其背后绝非税务一家之事,映射出的是现代化治理能力的提升,以及未来“更上一层楼”的空间。

  记者:伴随个税改革的深入推进,个人信息的全透明,对于国人依法纳税意识是否也是一种推进或警醒?

  张连起:法律的生命在于实施。在新个税法通过后,制定出台实施细则成为当务之急。实施细则应充分体现个税法精神,特别是在专项附加扣除的具体规定上,要体现公平原则,并便于纳税人享受红利,降低遵从成本和管理成本。在法律实施中,对纳税人而言,需要了解税法规定的纳税义务并依法纳税,不能逃漏税;对税务机关而言,应构建起高效的征管体系,为纳税人提供优质便利的服务,提高税法遵从度和社会满意度,提高征管效率,确保税法的顺利实施。

  税收一头连着国家,一头连着纳税人,新个税法的实施将从多方面塑造个人、社会和国家的关系,提升国家治理能力。

  记者:对于进入深水区的新一轮国家税制改革,您还有哪些建议?哪些领域您认为还有待破题?

  张连起:加强个税的征收管理,弥补税制短板。我国的个税职能要以税收调节为主、兼具筹集财政收入。要重点监控重点行业、重点人群,改进工薪群体的税收征管服务。要适时出台对高收入群体的征管、监督、惩罚制度,以填补我国个税法的空白。调整我国个人所得税的减免项目。近年来我国经济生活发展变化很快,我国的政策鼓励方向以及实际的经济结构都有所改变,部分免税项目难以得到监管,已成为逃避纳税的漏洞的常见方式,因此,建议取消部分减免税项目,以更好地体现公平性。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定,可增加“国家赔偿金”免税项目。

  当然,我们也应认识到,任何一次个税改革都不是一蹴而就的,此次个税改革也可以看作建立现代个人所得税制的关键一步。随着国家税收征管与配套条件的完善,综合征税范围会进一步扩大,费用扣除数额也会根据国家经济发展水平同步动态调整,最高边际税率也应向下调整,税率结构也有改进的空间。总之,个税改革要本着对百姓好、对民生好、对国家好的原则,向更公平、更有效、更可持续方向迈进。

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