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施文泼:个人所得税制进一步优化的四点建议

2019-05-07 13:01:00 | 来源:界面新闻 | 作者:

  2018年进行的个人所得税改革,是《个人所得税法》的第七次修改,也是个人所得税自开征以来最具历史性意义的一次改革。此次个人所得税改革,在完善税制模式的同时,不仅提高了综合所得的基本减除费用标准,而且增加了子女教育等专项附加扣除,调整了多档税率的级距。多重制度利好叠加,产生了极其明显的全面减税效应,大大降低了居民尤其是中等收入群体的个人所得税负。财政部最新数据显示,2019年1-2月份,已有约4400万人享受个人所得税专项附加扣除政策,约8400万纳税人在个税改革后不再需要缴纳个税。2019年1-3月,个税收入3239亿元,较去年同期下降29.7%,增幅同比回落50.4个百分点。

  更为重要的是,此次个人所得税改革,实现了全面减税与税制完善的有机结合。综合和分类相结合的个人所得税制最终落地,税制改革取得实质性进展,促进了税收效率和公平的有机结合。

  尽管此次个人所得税改革可圈可点,亮点纷呈,但只是迈出了万里长征第一步。从个税的理论发展和国际实践趋势来看,“宽税基、低税率、严征管”已成为各国个税改革的基本原则。展望未来,顺应国际发展趋势,我国个人所得税在税制要素和税收征管等方面仍有进一步改革和完善的空间。

  第一,逐步扩大综合计征范围。从各国实践来看,出于兼顾公平和效率的考虑,在个人所得税上越来越多地国家采用了二元税制,即对资本所得单独实行单一的较低税率,而对劳动所得等其他所得则统一纳入综合所得,按照累进税率进行课税。相比之下,此次个税改革仅将工资薪金等四项所得纳入综合计征范围,收入项目和税率结构仍然较为繁杂,同属劳动所得性质的多项所得间税负不公问题依然存在。因此,随着征管能力的提升和居民纳税意识的增强,应逐步将生产经营所得等更多的所得类别纳入综合征收范围,推动个人所得税制的不断完善。

  第二,优化税率结构。从各国情况来看,以工资薪金所得为主的综合所得都是个人所得税的主要收入来源,这与当今世界上居民收入主要来自劳动报酬的事实是相适应的。但是,对综合所得的税率和级距怎么设计,却是深刻影响到个人所得税税负公平和收入规模的决定性因素。从我国现行综合所得的税率档次来看,最高一档的税率仍保持为45%,这不仅明显高于发展中国家,也普遍高于发达国家。理论和各国实践都已显示,过高的边际税率会对劳动者积极性造成严重不利影响,诱发纳税人偷逃税动机,实际上反而会造成效率和公平的双重损失。以美国为例,历史上美国个人所得税最高边际税率曾经高达94%,上世纪八十年代里根税改后降至50%,此后又多次降低,2018年特朗普税改时进一步从39.6%降到37%.因此,当前有必要充分考虑个人所得税税基流动性强和国际对资本和人才竞争日益激烈的因素,降低综合所得45%的最高边际税率,减少税率档次,缩小劳动所得与资本所得的税率差距,在效率与公平之间取得平衡。

  第三,完善税前扣除制度。税前扣除制度需要从扣除范围和减除费用标准调整机制两方面进行优化。一方面,现行专项附加扣除制度的范围较为有限,纳税人的很多必要支出仍未能纳入其中。有必要根据经济社会发展需要和居民生活支出的变化情况,探讨进一步拓展专项附加扣除项目,优化扣除标准和方式。如将子女养育费用纳入专项附加扣除范围,进一步发挥税收鼓励生育的作用。另一方面,减除费用标准缺乏自动调整机制。减除费用主要是用来扣除纳税人取得收入的成本费用和生计支出,随着物价水平和纳税人生活支出成本的变化,减除费用标准也应该相应进行调整,实现动态联动。从国外情况来看,大多数国家都建立了减除费用标准的自动调节机制,一般将减除费用标准与CPI挂钩,实现减除费用标准的指数化自动调整机制。相比之下,我国各项减除费用标准的调整机制较为僵化,不够合理。现行个人所得税法中没有明确减除费用标准的自动调整机制,这使得减除费用标准一旦确定后,往往要经过数年运行之后才通过修改法律的形式再次进行调整。这一做法使得减除费用标准的调整落后于物价水平的变动,实际上加重了纳税人的负担。我国同样应进一步考虑建立费用扣除标准指数化调整机制,将每年的基本减除费用标准和专项附加扣除标准与CPI挂钩,实现自动调整。

  第四,强化征管机制建设。综合和分类相结合的个人所得税制对税收征管制度和机制建设提出了更高的要求。为确保个税得到良好实施,应进一步提升税收征管机制和能力建设。以自然人纳税人识别号制度为基础,充分利用“互联网+大数据”等先进信息技术,构建全国统一自然人涉税信息系统,推进第三方涉税信息共享机制和平台建设,形成科学有效的个人所得税征管体系。尤为重要的是,要进一步强化对资本所得的征税力度,推进国际间税收情报交换的制度建设和实施,提高对高净值人群资本所得征税的有效性。

  (作者系中国财政科学研究院副研究员)

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