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贾康:减税降负需协调推进税制改革

2019-05-28 13:44:00 | 来源:英大金融杂志 | 作者:

  根据2019年全国两会政府工作报告明确宣布的减税降负年度安排,今年减税和降负总合达到的规模明显超出去年1.1万亿元的安排,上升为2万亿元。这样一个前所未有的减税降负年度力度,体现了积极财政政策“加力增效、更加积极”的中央指导方针在政府年度工作中的贯彻落实。这样的减税降负,在回应企业和纳税人的诉求、应对由于外部冲击因素带来的经济下行压力、化解不确定性和稳定市场预期等等方面,都将产生十分积极的效应。

  与此同时,按照中国特色社会主义市场经济目标模式来打造现代市场经济体系的客观要求,深化税制改革是一个无法回避的重大现实问题。

  减税降负的内在逻辑

  中国在深化供给侧结构性改革过程中,需要掌握回应市场主体和纳税人诉求、努力做好减税降负工作的内在逻辑。对此,应特别强调如下四个层次的基本认识。

  第一,认识减税降负问题,其逻辑起点是:客观地看,不能没有税。从很古老的时候就流传一句谚语式的话:只有死亡和税收无可逃避。因为人类社会进入国家形态后,一个基本现实,就是各个国家各级政府需要以规范化的税收为主要的收入形式,取得公共资源来支持它们履行政府应履行的职能。所谓无政府主义只是一种空想,假如没有政府,那么人们本性中所存在的“丛林法则”会生出一大堆“黑社会”,使社会成员更不可预测会是什么样的负担将落在他们的头上。既然政府的存在和政府的税收不可避免,那么接下来就要特别认识这种税收如何才能够达到理论上所说的优化状态。除了税收的结构要合理之外,还要寻找所谓“最优税率”。虽然实际生活中从来没有人能够很清楚地说出最优税率的具体量值,但是这样一个动态寻求最优税率的过程是必须肯定的。在税收法定的路径上,寻找最优税率,实际生活中要克服的一个“不对称性”问题,我们必须承认,政府管理部门在有“税收任务指标”层层下达的情况下,一线的工作人员由于完成任务体现为部门政绩和个人工作成绩,往往会倾向于把税收多收一些,这样显得工作成效好,部门面上光彩,运行结果达标轻松。所以工作一线易发生的实际偏向是运用实权和弹性空间多收税,甚至在某些情况下出现俗称“刮地皮”的现象。因而在减税降负方向上要做的努力,也应包括矫正这种偏差,使实际生活中的税率、税负,尽可能地趋向于依法征收、依法减免的优化状态。

  第二,说到当下,世人瞩目的美国减税和中国的减税降负取向是高度一致的。但是美国的税制和其各级政府收费情况,却与中国大相径庭,中国的减税不能简单照猫画虎。美国是以直接税为主的减税,中国如果简单模仿,那就成为所谓东施效颦、邯郸学步了。中国的减税一定需要在现在构成最主要收入来源的间接税第一大税—增值税上作文章,加大减税力度。而且中国的减税和降低税外负担,一定要特别注重放在一起来安排,把握好相关的“全景图”。

  第三,中国在对减税已做了多年努力之后,应该进一步抓住可能减税的空间,配合税制改革,继续优化减税的效果和安排。但是要特别注意:中国的企业税外负担,从五险一金到几百种有各级政府文件依据的收费,仍然是在世界各个经济体比较之下,相当特殊的一种负担状态。我们必须在五险一金的降低——特别是其中最有分量的基本养老金缴费标准降低这个方面,抓住当下的时机,按照国务院的明确要求,自5月1日开始,使企业可以降低到基本养老16%的缴费水平。同时要注意相关配套改革,使基本养老金在本区域入不敷出的那些地方,能够得到更有效的中央调剂金的支持和帮助,而且特别是要积极考虑在各地基本养老缴费由税务机关统管之后,把已经要求了两个五年计划时间段之久的基本养老金统筹提高到全社会层级这一改革任务加以落实,这将明显提高基本养老基金“蓄水池”的互济功能,从而更有效地降低养老金缴费标准,减轻企业和职工负担,把一大批过去无能力按规定标准缴纳基本养老金的企业和已入不敷出的地区解脱出来。

  第四,除了税收、税外五险一金、各种行政性收费之外,对企业还必须考虑其他一些实际的隐性负担和与制度成本相关的负担如何降低。比如使管理部门对企业的审批事项能够加快完成而降低企业的时间成本,企业在融资、物流等方面感受到的困难和实际负担需在配套改革中有效地降低,这些都是非常现实的问题。凡是企业可以通过自身努力在竞争中得到降低的成本,政府都没有必要操心去解决怎么降低,政府的职责所在,一定是要通过改革,把制度成本概念之下的各种企业的显性和隐性负担有效地降低。

  深化税制改革

  我国的流转税,除了在营改增以后降低增值税税负和优化改进实施细则之外,还有另一个非常重要的消费税,需要积极做好深化改革的方案,研究和择机推出具体改革措施。消费税从我国分税制体制建立之初到如今,一直是中央税,而现在的考虑是需要把原于生产环节征收的消费税中可以推到后面消费环节征收的部分,转为交给地方,作为地方的税收来源,以此来弥补营改增之后地方没有大宗稳定收入来源的缺憾,这成为积极构建地方税体系必须考虑的重要改革任务。当然还有对消费税内部各种税目与税率优化上必须做出的改革。

  在地方税体系中,还有一个非常重要的税种——资源税。在前些年的改革中,资源税已推出了以原油、天然气和煤炭为重点的从量征收变为从价征收的机制改进,在覆盖面上也特别注重尽量把各种金属矿和非金属矿都纳入资源税改革范围。而且,近些年又有了在河北开展的水资源税改革试点,其后又扩大了试点范围。作为地方税体系中的一大支柱,资源税的改革还需要进一步深化和优化。

  在已经实施的“费改税”式负担平移的环境税运行一个时期之后,我们还要积极总结环境税的管理经验,把环境税的运行机制进一步细化,并和其他相关举措配套考虑,更好发挥环境税收促进自然资源合理开发、集约利用的作用。

  中国另外一项非常重要的深化税制改革任务,就是党中央十八届三中全会明确提出的“逐渐提高直接税比重”,以优化我国的收入分配和再分配,促进社会和谐与现代化发展进程。怎样落到具体的实施方案上面?我们面临一系列挑战和艰巨任务。直接税里的个人所得税改革,在2018年终于迈出较大步伐,在个税修法之后,要肯定其在“综合与分类相结合”方面终于起步,并在专项扣除概念之下,有了非常好的有关社会成员子女教育、赡养老人、住房支出等方面的专项扣除新规定。在满足社会诉求,把起征点提高到5000元之后,中国个人所得税的实际征收覆盖面有了比较大的收缩,有关部门宣布有8400万人左右从原来要交纳个人所得税的情况,变为落到起征点之下不必交纳。当然随着居民收入水平提高,未来又会有越来越多的人重新回到起征点之上。同时,此次修法后对超额累进税率覆盖下的高收入的税收调节保持了较大力度。我国个人所得税的一些具体设计还有待优化,比如这一轮只有对劳动收入的综合征收,而完全没有对非劳动收入的综合征收,同时最高边际税率仍然是45%,于是使一些专家型人员四种劳动收入合在一起后实际征收税率水平会明显高于原来水平,客观上形成了对劳动收入的一定税收歧视。对此亟须加以跟踪研究,必要的优化调节应以实施细则的方式及时推出。未来应该考虑在下一轮个税改革中把综合征收的覆盖面扩大到一部分非劳动收入,并积极考虑把最高边际税率往下调整。

  另外的一项重要的直接税制度建设,就是已热议多年的房地产税,中央要求“加快立法并适时推进改革”。现在个税的立法已经纳入本届全国人大的立法规划。我们各类社会成员,需要在立法启动之后,积极参与立法过程,充分表达各自的意见建议,理性地阐述自己主张与意见建议的依据,大家一起寻求关于这个税收建立初始制度框架时的最大公约数。房地产税有多种正面效应,大方向是势在必行,但在设计具体改革方案的时候,一定要有足够的耐心和充分的公众参与,使这个税收能够较好适应中国国情和现阶段的一系列特定条件约束,在建立框架之后,可以在未来动态地加以逐步细化和改进。

  总之,我国减税降负和协调配套的税制改革,其实不仅是减轻纳税人负担一个维度的问题,需要更多考虑税制结构优化,以及在不同纳税人负担有升有降概念之下,直接税逐渐提高比重方面怎样形成合理的改革方案。这是我们走向现代税制、建设现代社会所必须经受的历史性考验准的过程,是中国融入世界、拥抱世界的过程。

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