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范子英:增值税减税,我们还有哪些期待?

2019-06-27 14:26:00 | 来源:澎湃新闻网 | 作者:
  自2018年,中国正式启动增值税减税改革以来,已经推出了一系列的诸多配套减税降费措施,截至目前,最大规模的减税和降费措施都已经实施。增值税降率是最大规模的减税,社保费降率是最期待的降费,此外还包括小微企业减税、企业所得税减税等相关改革。减税降费的效应是非常明显的,其中一个指标是减少了政府收入。今年4月1日开始的增值税降率,在5月份的数据中开始体现了,首个月就减少了1113亿元的收入。
  减税降费进一步扩大的空间非常有限,因为减税已经直接体现为政府收入的减少。与以往历次减税政策不同,此次减税力度和规模非常大,不仅反映在政府收入的增速放缓,甚至还能够直接带来收入绝对规模的下降。从今年前5个月的地方收入来看,部分地方的累积收入已经是负增长了,那说明4月和5月的当期收入是“断崖式”下滑了,部分地区虽然能够保持个位数的增长,但是刨除物价因素之后,实际收入也是负增长。
  继续大幅度降低税率或费率是很难的,但通过逐步完善增值税税制,还是能够起到一定的减税效应,并且从现代税收制度的角度来看,这些改革甚至比降低税率更为重要。接下来,我们按照难易程度和时间轴,说说可以期待的增值税改革,这些改革主要是三个目标:中性税制、公平税负和提高征收率。
    打通金融业的增值税链条
  我们经常说,增值税有较好的“中性”,在2009年之后,中国的增值税还是消费型增值税,这两者叠加在一起,说的就是增值税具有非常良好的转嫁机制,任何一个环节缴纳的增值税税负,都已经提前从下一个环节代收了。从程序上来说,首先是企业实现了销售,其次是企业做到了代收,最后才是企业实现了代缴。
  但是,中国现有的增值税税制并不是完美转嫁的,有一些是技术限制,另一些是制度限制,其中以金融业最为典型。在2016年实行“营改增”过程中,金融业纳入了增值税的范围,但是规定金融业的增值税,不得作为下游企业的进项税抵扣。举例来说,A银行向B企业提供了一笔贷款,实现了100万元的利息收入,其中的增值税销项税为5.66万(价内税转为价外税),假设该银行从上游H企业购入设备等的进项税为3万;此时B企业的利息增值税5.66万是不能在其实现销售时进行抵扣,因此B企业不仅承担了A银行2.66万的增值税,还承担了上游H企业的3万增值税。
  因此,中国的增值税链条在金融业被“断开”了,这当然是出于税收收入的考虑,如果完全打通了金融业的增值税链条,那么金融业的税收就流失了,特别是考虑到金融业高利润的行业特征,企业所得税实施的又是统一的25%税率,无法对这种利润差异进行税收调节。因此,虽然2016年对金融业实施了“营改增”,本质上反而是平移了之前的营业税制,改革的结果是提高了金融业的利润率(因为可以抵扣进项),但对下游行业没有直接影响。
  打通金融业的抵扣链条,具有三重关键作用。首先,从税制完善角度来说,在金融业这个环节割裂抵扣链条,影响的是全产业链,而不仅是金融业自身,因此打通抵扣链条是受益于整个产业链的。其次,能够快速降低企业的融资成本,将金融业纳入进项抵扣,抵扣的部分就是下游企业融资成本的下降幅度。最后,有利于促进金融业支持实体经济,在现有的金融业增值税范围内,金融业内部的很多交易是免税的,但是金融业和实体经济的借贷是要交税的,并且还不能抵扣,打通抵扣链条能够引导资金流入实体经济,降低资金在金融系统“空转”的情形。
    逐步合并增值税税率档次
  增值税税率改革至今,税率档次由17%、13%、11%、6%的四档,减少为目前的13%、9%、6%三档,税率并档取得了较大的进步,每一次税率调整都会牵涉到征收方和缴纳方的成本变化。未来的改革一定会朝向两档税率,其中13%档次下调的空间非常小,因为这会带来税收收入的明显减少,6%档次上调的可能性也很小,因为会造成服务业企业的税负上升;因此,最大的调整方向是取消9%档次,将其并入6%档次,9%档次的行业范围较小,调整税率对宏观经济造成的影响也相当较小。
  税率并档的主要原因,不是企业间税负的不公平。在价税分离的前提下,行业间税负的高低是不会影响企业的经营行为和利润的。税率为17%,那就代收17%的销项税,如果调整到13%,则代收13%的销项税。当然,在现实世界里,价税是互动的,所谓的价外税只是会计记账的规则,不是企业的定价行为。但是,即便如此,经过一段时间的税率适应期之后,行业间的税率差异和价格之间的关系会逐步稳定,此时的税率不再对价格产生影响,行业间的税负不公也就逐步消除了,此时的税率差异不再直接影响企业的行为。
  税率并档的真正原因,是税收中地区间分布的不公平,从而造成了地方政府行为的扭曲。从一个产品的生产流程来看,中间环节的税率差异是不会影响最终产品价格,也不会影响中间企业的利润,甚至可以在中间环节完全免税,只在最终环节收税,也不会有太大差异。但是,从税收收入的角度来看,税率差异带来的影响更为明显,每个环节要缴纳的税收是用销项税减去进项税,试想一下,如果某个环节是高税率的销项税和低税率的进项税,那这个环节的缴税就较多,反之亦然。各环节缴纳的增值税对应了各地方的增值税收入,从地方税收收入激励的角度,各地方会尽可能发展制造业、尽量不发展服务业,这样可以把高税率的销项开给其他地方,从其他地方购入的进项税则更低,由此获得更多的增值税收入。
  当然,上级政府也可以通过财政再分配方式对这种差异进项弥补,但是这种方式的协调成本太高,实施难度相对更大。因此,微观企业层面的税负,加总到宏观地区层面的税收之后,会产生一些新的问题,解决方案也就需要同时兼顾微观激励和宏观动机。
    从“以票控税”到“以信息控税”
  在我的设想中,最好的增值税模式是废除增值税发票,改用信息大数据征税。增值税发票有其时代特征,也必然有其时代约束,在现金交易占主导和信息技术不发达的阶段,“以票控税”能够有效筹集政府收入,但是究其根本,增值税发票也是一个信息收集功能,增长税的抵扣链条就是产品/服务的流向,抵扣链就是产业链。
  但是在现实的经济活动中,有太多因素导致抵扣链偏离了产业链。一些是客观经济因素,例如有些合理的购入没有计入销项,有些销售没有计入销项,导致销项减进项的方式与实际的增加值不同。另一些是税收制度的设计,例如有些市场主体不具备增值税开票资格,即使提供了服务或产品,下游企业也无法进行抵扣。现代经济生产活动的一个特征就是高度的分工细化,分工程度越深,这种偏离幅度就越大。
  因此,最理想的模式是整合资金流和物流信息,利用企业间的信息流作为征税依据。企业只要有销售,就会反映在资金流上,从技术层面来说,企业很难隐瞒真实的交易,因此可以通过不同信息来源做到“应收尽收”,提高征收率。另一方面,企业发生了产品或服务的购入,同样也反映在资金流上,无论这种购入的销售方是谁,该企业均可以作为进项税抵扣,做到“应扣就扣”。
  信息征税的优势是非常明显的。首先是降低了征纳成本,税务机关的征收成本下降,纳税人的成本也下降。其次是税收确定性提高,企业不需要为自己的进项抵扣提供证明,能够完美预期自身的纳税义务。最后是提高了征收率,无论销售对象是其他企业还是个人,均不影响纳税义务。
  信息整合就是部门整合,是将金融系统和物流系统的信息同步到税务系统,税务部门利用的是金融系统的信息记录。从技术层面来说,现有的信息化建设水平已经逐步达到了信息征税的要求,信息整合的难度要大于信息建设自身。
  这些改革看上去难度很大,要么是财政约束太强,要么是技术难度太大,实施的可能性似乎也很小。但是,中国的很多制度调整和改革,一旦开始,也是非常迅速和精准的。大概是两年前,我在一个财税论坛上提出可以加快增值税期末留抵税退税,当时看起来是不可能实施的,但是却在2019年真的全面推开了。所以,这些值得期待的增值税改革,或许比我们预料中要来得更早一些。
  (作者为上海财经大学公共经济与管理学院教授)
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