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冯俏彬:稳定减税降费 政策效果的长期之策

2019-06-28 10:22:00 | 来源:中国税务报 | 作者:
  如何应对更大规模减税降费政策措施带来的财政收支平衡压力?笔者认为,调整政府收入体系、理顺税收与税外收入之间的关系,并在此基础上提高财政部门对整个政府财力的综合统筹能力,十分必要和迫切。
  根据政府工作安排,今年通过降低增值税税率、社保费费率等措施,计划全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。减税降费受到市场主体的热烈欢迎,对当前稳就业、稳预期、稳增长等都起到十分积极的作用。
  实施更大规模的减税降费,还有一个各方面十分关切的问题:如何做好财政收支平衡?对此,今年政府已提前做了安排,如通过提高国有企业特别是金融企业上缴利润比例、严格控制一般性支出、提高赤字率、增发债务、加大一般转移支付,筹集用于平衡财政预算的资金等。
  各级政府进一步落实更大规模减税降费措施,对财政平衡与财政可持续问题应有长远考虑,实行多措并举。比如,在控制并减少政府支出的同时,深入推进政府机构和人员改革;全面实施绩效预算,向管理要效益;适当提高赤字率,扩大债务发行规模等。尤其应积极挖掘收入管理的潜力,通过重整政府收入体系,提高财政部门对整个政府财力的综合统筹能力,为财政可持续提供支持。
  所谓政府收入,是指一国政府在一个特定时期(通常为一年)以各种方式所取得的收入之总和。我国政府收入口径可用公式表示如下:政府收入=税收收入+非税收入+政府性基金(含土地出让金)+社会保障费+国有资本经营收入+其他。我国大量政府收入经由税收之外各类费、基金、社保缴费、住房公积金乃至土地出让金、国有企业收入等产生。各类税外收入在法律规制与约束,透明度与稳定性方面存在欠缺,容易引起企业预期不明确,财务成本难于测算问题,甚至带来其他高昂的交易成本,不利于营商环境优化。
  2018年《深化党和国家机构改革方案》中明确将各项社会保险费交由税务部门统一征收。随着更大规模减税降费政策措施的出台以及随之而来的财政收支平衡的巨大压力,重整我国政府收入体系、理顺税收与税外收入之间的关系,并在此基础上提高财政部门对整个政府财力的综合统筹能力,十分必要和迫切。
  明确税收是政府收支的主要载体。第一,应进一步提高税收占政府收入的比重,通过适时推进社保由“费”改税,继续深化税制改革,逐渐提高直接税比重。第二,税收应成为政府支出的主要来源,凡是政府部门或履行政府职责的机构,其资金应来源于主要由税收支持的公共预算资金,本部门不应另行收取费用,经核定确需收费的,其收入应全部交入国库。第三,重新整理、协调各税种之间的关系。比如,借增值税立法之机,同步理清附着其上的城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加的关系。又如,在推进消费税改革时,需十分关注其与增值税之间的协调关系,基于增值税“普遍征收、税负一致”的基本特点,从旁发挥消费税“个别调节、一品一率”的功能,对部分高价、高利润、高消费、高污染的商品和服务进行有针对性的税制设计。
  大幅度收窄行政性收费的范围。我国现有行政事业性收费体系经过若干轮的强力清理之后,目前已大大瘦身,但数量仍然不小,应对其进行进一步清理。清理之后的行政性收费,应特指行政部门在履行其应尽职责时,出于抑制过度使用公共资源目的而收取的成本性费用,具体包括办理证照、许可、实施罚没、监管、诉讼以及涉外管理等。其他类别的项目,可在优化税制时进行合并,或转入价格部门管理。
  明确政府性基金“使用者付费”与政府规制价格。现在25项政府性基金中,包括了税、费、租、价四类不同性质的收入。可以通过重新整理,将其中少数几项具有“准税收”和“租”性质的政府性基金调入一般公共预算,提高财政综合统筹能力。此外的政府性基金大多是具有“使用者付费”性质的基础设施、公共服务收费项目,其实质是政府管制下的某种特殊价格,不能完全看作政府收入。对于这些基金项目,在管理层面应当明确其属于“使用者付费”性质,并按政府价格规制行管理,如建立收费项目的核定、收费标准的定期评估与调整机制,加大成本信息的公开力度等。同时,在宏观层面明晰国家重大工程项目的成本补偿机制,相关建设成本部分在国家投资之外,最好由中央国债资金补足差额,其还本付息的支出作为定价的“天花板”,并定期调整。对营运、维护部分的支出,则按实际发生计入成本,据实定价。
  扩大国有资本经营预算的范围与深度。我国有庞大的国有资本与公共资源,如何将其与预算内财力综合协调值得探讨。为应对减税降费带来的财政压力,政府已决定今年要提高部分国有企业特别是金融企业上缴利润比例。土地使用权出让收入方面,其实质是常规预算与资本预算如何协调的问题,需要在各归其位之后予以必要的阳光化和透明化处理,进而从中挖掘出巨大的财力空间。
  通过适度调整我国政府收入结构,能大幅度提升财政部门对整个政府财力的综合统筹能力,不仅可以为当前深入实施的减税降费提供支撑,而且可以切实发挥“财政是国家治理的基础和重要支柱”的作用,推进国家治理体系和治理能力的现代化。
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