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梁季:助力“健康中国”实行烟草税“价税联动”

2019-08-13 14:45:00 | 来源:中国财经报 | 作者:

  近日,国务院印发《关于实施健康中国行动的意见》,提出了3项主要任务、15个重大专项行动,“实施控烟行动”为其中之一,并指出“吸烟严重危害人民健康”。我国是世界上最大烟草生产国和消费国,全国烟民3.5亿,成人吸烟率高达27%。吸烟会带来一系列慢性病,其中对肺部健康的负面影响最大。《美国卫生总监报告》的研究指出,90%的男性肺癌死亡和80%的女性肺癌死亡与吸烟有关,因此我国是世界肺癌第一大国也就不足为怪了。按照2016年国务院发布的《“健康中国2030”规划纲要》要求,“到2030年,15岁以上人群吸烟率降低到20%。”基于国际经验证明,烟税是控制吸烟率的重要经济手段。

  “以税控烟”被证明行之有效

  世界卫生组织总结了6项有效控烟措施,其中之一即为提高烟税,即通过提高烟草消费税,可以带来烟草产品价格上涨,进而减少烟草消费量。尽管烟草为致瘾产品,烟民对其依赖性较强,但烟草价格对烟草消费有重要影响,尤其对于青少年的吸烟行为有重要影响,提高烟草税可有效减少烟民增量。相关研究表明,我国卷烟产品的价格需求弹性为-0.23,这意味着,烟草产品价格每提高1%,烟草消费量则下降0.23%。

  烟草税是世界各国普遍采用的控烟手段,且大都取得了不错的效果。美国曾经是一个烟草生产与消费大国,全社会平均每人每年烟草消费量从1890年的54支增长至1963年的4345支,1965年18岁以上人群吸烟率为42.4%。1964年美国官方证实了烟草与疾病的关联,随后,联邦政府介入,烟草消费上涨趋势才得到逆转,通过多手段控烟,成人吸烟率下降至2017年的14%。随着烟草消费量的下降,肺癌死亡率也随之下降,典型的有美国加利福尼亚州。美国加州在20世纪80年代和90年代早期开始控烟倡议,结果是该州肺癌死亡率比美国全国平均水平低1%之多。

  1862年7月1日,美国始征烟草消费税,推动烟价上涨和烟草消费量的下降,具体情况(如图1)。

 

  1996年10月,菲律宾始征烟草税,2012年推行罪恶税(SinTax),大幅提高烟草税负担,每包烟的平均价格由2012年的24.25比索提高到2017年的43.29比索,增幅为78%,且以低档烟价格增幅最高。结果是,2012-2015年菲律宾国内烟草销量由57.9亿包下降至41.6亿包,降幅为28.1%,2009-2015年期间,菲律宾成人吸烟率从28.3%降至22.7%,年均降幅近1%,同时烟草税收入也增加了2倍。

  “寓禁于征”是我国开征烟草税之“初心”

  在我国,消费卷烟产品不但要缴纳与其他产品类似税收外,还需要缴纳绝大多数产品无需缴纳的税收,即烟草消费税。烟草消费税是我国消费税15个税目之一,其收入规模可观,占据消费税收入的“半壁江山”。

  我国消费税设立于1994年,烟草消费税也随之开征。当时各类卷烟均按出厂价在生产环节统一计征,税率为40%。“寓禁于征”、有效控烟则是开征烟草消费税的初衷。之后,我国烟草消费税政策经历了4次调整(1998年、2001年、2009年和2015年),税负不断提高。

  目前烟草消费税在生产和批发两个环节征收,税率以从价为主,从量为辅。在生产环节,从价税率依烟的档次不同而不同,甲类卷烟为56%,乙类卷烟为36%,从量税率为0.06元/包;在批发环节,从价税率为11%,从量税率为0.1元/包。

  烟草消费税在我国税收收入中占有一席之地。消费税是我国第四大税种,2018年国内消费税收入10632亿元,占全部税收收入的比重为6.8%。目前消费税为中央税,收入由中央政府独享。在国内消费税收入中,烟草消费税收入占据“半壁江山”。2018年烟草消费税收入为5639.8亿元,占全部国内消费税收入的比重为55.8%。分环节来看,2017年烟草消费税收入生产环节占74%,批发环节占26%。

  “价税联动”机制不畅,制约我国“以税控烟”效果发挥

  烟草消费税给我国政府带来规模较为可观的财政收入,但“以税控烟”有其现实制约。如上文所述,“以税控烟”的作用机制为,提税——提价——控烟,也就是说,“以税控烟”的前提是“税价联动”,但我国“税价联动”机制并不畅通。这是因为我国实行烟草专卖制度,由烟草专卖局有计划地组织烟草专卖品的生产和经营,这意味着我国烟草产品是政府而非市场定价,从而会出现“提税不提价”的情况,使得我国“以税控烟”效果大打折扣。比如2009年烟草消费税政策调整并及时提高烟价,2010年烟草产量增速仍达到3.68%,而2015年提高烟草消费税负担同时提高卷烟产品价格,2015和2016年我国卷烟消费量连续两年负增长,分别为-2.35%和-5.61%。

  提高烟草消费税负担,助力健康中国

  自上次烟草消费政策调整至今已4年有余,其带来烟价上涨的控烟效果已被物价上涨因素所抵消。2017年我国烟草消费量重回上升趋势,增速为0.82%。同时,相比较于世界其他主要国家,我国烟草消费税负担较低,有提税空间。2018年我国烟草税占烟草零售价的比重为38.8%,而美国为44.3%,其他国家更高。因此,近期有必要再次提高烟草消费税负担,应对我国控烟严峻形势,助力健康中国行动落实。

  目前,我国烟草消费税在生产和批发两环节征收,税率以从价为主、从量为辅。为了促进“以税控烟”效果的发挥,建议提高批发环节从量税负担,即将批发环节的从量税从现行的0.1元/包提高至1元/包或更高。这是因为,在批发环节提税,距消费端更近,税负更容易传导至零售价格,相应控烟效果更好。并且,我国烟草消费以三类烟为主,2015年三类烟销量占全部卷烟销量的比重为44%,提高从量税负担则意味着低档烟税负增幅更大,相应大部分烟民(尤其是青少年)“提价”感受更强烈,控烟效果更好。

  畅通价税联动机制,为“以税控烟”保驾护航

  提税对控烟效果的发挥,有赖于价税联动机制是否畅通。为了保障“以税控烟”效果的发挥,笔者认为,有必要畅通价税联动机制。从另外一个方面来看,我国烟草专卖制度也为“价税联动”提供了制度保障,即政府定价为卷烟产品提价提供了便利,因此在提高烟草消费税负担的同时,务必将增加的税收负担传导至零售端,推动卷烟产品价格上涨,进而实现控烟的目的。

  当然,实现“2030年我国成人吸烟率降至15%”的目标有赖于综合、全方位、多层次控烟体系的建立,烟草消费税仅是其中手段之一,其效果发挥还有赖于“价税联动”机制是否通畅。“以税控烟”不是万能的,但“以税控烟”政策缺位也是万万不能的,因此应畅通“价税联动”机制,提高烟草税负担,以助力健康中国行动。(作者系中国财政科学院公共收入研究中心副主任)

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