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张俊伟:深化财税改革应该“更加注重”什么

2019-08-26 13:36:00 | 来源:财新网 | 作者:

   当前我国财税改革面临诸多新情况、新问题。应当从社会治理的高度深化对现代财政制度的认识,以避免财税改革陷入误区。今后一段时期,深化财税体制改革应坚持四个“更加注重”,努力在平稳推进房地产税改革、完善政府间收入分配制度、妥善处理地方债务风险、加快落实既有改革措施方面取得重大突破。这四个“更加注重”分别是:更加注重发挥人大的作用,更加注重发挥行政管理改革对财政改革的引领作用,更加注重财政部门和各支出部门权责关系的重塑,更加注重发挥社会参与和舆论监督的作用。
  一、从三个层面理解现代财政制度
  中共十八届三中全会从治理现代化的高度对深化财税改革做出了全面部署。近年来,一系列重大改革举措相继出台,具体如:修订《预算法》,完善了预算管理制度框架;建立起了相对完备的地方政府债务管理制度,建立起了相对完备的PPP管理体系;提高预算透明度、预算绩效管理、优化财政支出结构取得新进展;税制改革取得显著进展,等等。可以说,财税领域是近年来我国改革力度最大、进展最明显的领域之一。
  在解决旧矛盾的同时,一系列新问题又凸显了出来。具体如:“营改增”导致地方政府主体税种消失,“分税制”何去何从?房地产税改革正在衔枚疾进,但房地产税改革必将戳破房地产价格泡沫,如何才能避免房地产税改革对地方财政运行带来严重冲击?预算改革如何克服普遍存在的激励不足、能力不足问题,消除“形式主义”现象?如何才能有效化解地方债存量债务风险,保持各级财政稳健运行?等等。上述这些问题都需要在理论上和实践中做出及时而明确的回答。上述问题的产生,既有改革走向深入,实践提出新问题的原因;也有对现代财政认识不深刻,改革方式不够科学的原因。要进一步推进财税体制改革,需要从治理的高度深化对现代财政制度的认识。
  十八届三中全会提出了现代财政制度的改革目标。至于什么是现代财政制度,全会决定并没有给出明确的定义。就像现代公司制度一样,现代财政制度也是一个相对的、动态的概念。根据多数人的理解,现代财政制度就是近现代以来发达市场经济国家广泛认可、普遍采用的财政管理基本原则和基本制度。具体如税收法定、预算透明、规范统一等等。
  从社会治理的角度理解,现代财政制度首先应该体现为一种社会理念。在西方国家,政治理论以社会契约为基础,强调政府是个人让渡权利的结果,强调政府的行为必须接受公众的监督。我国是社会主义国家,坚持马克思主义为指导,强调人民是国家的主人。作为历史的创造者,人民群众有权参与公共事务管理,有权监督政府,有权分享社会发展成果。作为社会治理的重要支柱,现代财政的制度设计应当有助于上述理念的实现。
  其次,现代财政制度是一系列机制和制度设计。具体如:“税收法定”原则,政府不能随便征税(收费);预算编制、审批、执行和监督的相关规定和程序;人大对预算的控制权,即人大机关审查、批准和监督预算的程序和权限;人大机关对财政赤字的监督和控制等。
  再次,则是现代财政制度运行应展示的绩效特征。具体如:税收体系规范高效、公众纳税遵从意识高;预算统一、规范,资金使用高效;公众参与度高,满意度高;财政运行稳健、风险可控;等等。
  人们讲推进现代财政制度改革,通常就是指上述第二个层面概念上的重构财政管理基本制度和基本运行机制。在此过程中,如果新制度、新机制的设计不能全面体现新理念的要求,就会因为改革动力缺乏而出现改革举步维艰的局面;反过来,如果把现代财政制度的绩效特征作为改革的直接目标,就会因为改革聚焦“失准”而陷入“事务主义”、整日忙忙碌碌最终却“事倍功半”。
  二、要突出四个“更加注重”
  今后一段时期,深化财税体制改革要更加突出四个“更加注重”:
  一是更加注重发挥人大的作用。财税改革(特别是预算管理改革)涉及政府系统内部复杂利益关系的调整,仅靠政府自身力量来推动改革显然是不够的,需要为改革注入新的动力。人大一手托着政府,一手托着公众,是推进财政改革最合适的、可以倚重的制度性力量。应采取切实措施解决人大代表监督意愿不足、监督能力不足的问题,通过激活人大监督为财政改注入新的活力。
  二是更加注重发挥行政管理改革对财政改革的引领作用。财政运行反映政府职能及政府履职方式。当前我国预算管理中存在的许多问题,其实是政府职能越位、缺位与错位并存,政府管理法治化水平低、执法随意性大的外在反映。只有以治理现代化为引领,在政府改革(如按照透明、高效、可问责、分权的原则再造政府业务流程、优化政府机构设置、优化政府绩效评价体系等)的视角下策划现代财政制度改革,才能为财政改革创造良好外部条件。反过来,仅靠财政部门“单兵突进”地“往前拱”,结局必然是难以“行稳致远”。
  三是更加注重财政部门和各支出部门权责关系的重塑。建立现代财政制度(特别是预算制度)涉及到预算管理方式、管理流程和绩效评价机制的显著改变,必然带来财政部门和支出部门权责关系的深刻调整。在改革过程中,不仅各支出部门需要实现角色转换,就是财政部门也要实现角色转换。如果仅仅把眼光盯在各支出部门上而忽视财政部门的职能转变,就会出现步调不一致、相互掣肘的现象,阻碍改革顺利推进。
  四是更加注重发挥社会参与和舆论监督的作用。要推动现代财政制度改革,还必须有序扩大社会主义民主,充分发挥社会力量(智库、专家)的作用,充分发挥舆论监督的作用,以为改革注入更多的推动力量。
  三、重点抓好四方面改革工作
  当前,财税领域矛盾众多,热点频出。总体上看,这是改革进入深水区的反映。我们要保持定力,抓住主要矛盾不放松,力争在关键问题上取得突破,使财税改革取得决定性胜利。
  一是平稳推进房地产税改革。房地产税改革是十八届三中全会决定的改革内容。近年来有关方面为推动房地产税改革做了大量的前期准备工作,目前推出该项改革的时机已经基本成熟。在房地产价格严重高估的背景下推出房地产税改革,其风险和社会冲击是比较大的。我们必须考虑房产税改革对房地产价格及地方财政收入的影响,考虑房地产税对地方债务风险的影响,考虑房地产税对居民消费的影响,制定一揽子行动方案以减轻房产税改革带来的社会震荡,平稳实现改革过渡。
  二是完善政府间收入分配制度。房地产税改革为完善政府间收入分配提供了难得的契机。应根据基本公共服务均等化的要求,着力构建中央-省-市、县-乡、镇四级行政管理体制。在此基础上,把所得税、消费税、增值税由中央、省两级政府分享;把房地产税确定为市(县)、乡(镇、区)共享税。此外,把车船税、环境保护税等确定为地方税,在县(市)、乡(镇、区)级政府分享;资源税根据税收规模和影响范围确定在不同层级间的分配。收入分享的比例,既要考虑收入贡献,也要考虑人口的因素。在分税的基础上,建立中央对省、省对县两级转移支付制度,最终形成既有差别,又能在省级范围内保证基本的公共服务均等的收入分配

  制度。
  三是妥善处理地方债务风险。地方政府隐性债务的形成不是完全的市场交易行为,因此,化解隐性债务风险也不能走“完全市场化”的路子。过去两年,强力“去(政府)杠杆”导致地方债风险快速暴露,部分城商行、农商行资本充足率迅速下降,最终引发银行信用严厉收缩,已从实践上证明了“完全市场化”的路子是走不通的。对此有关方面应保持清醒头脑。应及早谋划、建立债务风险分担机制,以调动地方政府、金融机构、融资平台以及社会借款人化解地方政府隐性债务风险的积极性,为市场机制发挥决定性作用、推动高质量发展创造奠定坚实基础。
  四是加快既有改革措施的落实。近年来,有关部门在预算绩效管理、中期财政管理框架、财政透明度等方面出台了许多改革举措。我们要以全面实施预算绩效管理为抓手,把握住最新一轮机构改革的难得机遇,优化政府机构和职能设置、优化人员和资金配备,把各项改革措施落实好、贯彻好。

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