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刘尚希:不确定性环境下政府自身创新更重要

2019-11-28 14:06:00 | 来源:新京报 | 作者:

    减税降费是2019年落实积极财政政策的头等大事,今年以来,小微企业普惠性减税、个人所得税专项附加扣除、深化增值税改革措施、社保降费等多项政策已相继实施。当然,减税降费效果也十分显著,数据显示,今年前三季度,全国累计新增减税降费17834亿元,其中新增减税15109亿元,新增社保费降费2725亿元。

  中国财政科学研究院院长刘尚希在接受记者采访时表示,总体来说,2019年的减税降费,不只降低了企业、个人的负担,同时也扩大了内需,稳定了预期。“当然,2019年减税降费规模是有史以来最大的,但不仅要看到这方面,还要看到减税降费对预期的引导作用,这比减了多少税更加重要。”

  减税降费对预期的引导作用更为重要

  问:今年,我国实施大规模减税降费,多项措施已落地,您如何评价减税降费的成效?

  刘尚希:减税降费是2019年的大政策,要多方面观察。首先,减税降费是根据当前国内经济形势及全球经济形势,为企业、社会减负的一个政策。其中,企业减负主要是减轻企业税收负担和缴费负担。此外,今年以来,个人所得税减税超4000亿元,这就是为家庭、个人减负,也是为社会减负。因此,从减负角度来说,减税降费对扩大消费提供了一定支撑,同时也为企业降低运行成本、缓解转型升级过程中遇到的困难以及应对不确定性发挥了积极作用。

  再次,减税降费也是扩大内需的政策。因为国家少收税费了,企业、家庭及个人的可支配收入就增加了。从这个角度看,减税降费有助于扩大内需,支撑了经济平稳运行。

  最后,减税降费稳定了预期。中央提出的“六稳”政策中,最重要是稳预期,这次减税降费确实促进了预期的稳定,这与此次减税降费的特征有关。2019年的减税降费,包括自2018年起的个税改革,更多是从完善税制的角度来实现减税降费的。从大的税种比如增值税、个人所得税等通过改革进一步完善;企业所得税实施加计扣除,针对小微企业提高起征点等政策,促进了预期稳定。从整体来看,更多通过改革方式来完善优化税制,使税制更适合当前我国经济高质量发展的要求,这也使得企业、市场以及社会的预期更加稳定,毕竟通过完善税制来实现减税降费相较于通过税基来提供优惠政策而言,稳定性更为明显。

  总体来说,2019年的减税降费,不只降低了企业、个人的负担,同时也扩大了内需,稳定了预期。现在,媒体一般从减负的角度谈得比较多,而且特别强调减了多少税,当然,2019年减税降费规模是有史以来最大的,但不仅要看到这方面,还要看到减税降费对预期的引导作用,这比减了多少税更加重要。

  问:目前,市场上也有希望政府能减更多税的呼声,您怎么看待这种呼声?

  刘尚希:减税降费不是一个年度政策,而是通过相关改革、税收制度的完善,把减税降费的成果固定下来,一旦固定下来,就能稳定预期。如果年年都调整,年年都变化,企业年年都在期待减多少税,反而不利于稳定预期。如果企业每一年都等着政府的政策“大礼包”,这说明他们的预期是不稳定的,比如合同怎么签、投资如何决策,企业就会等待。

  所以,千万不能说“减税降费永远在路上”,这样不仅不能稳定预期,还会形成企业对政策的依赖,就像人一生病就吃药,大剂量地吃药,那么人自身的免疫力就下降了。如果经济增长不断地靠政策刺激,那么政策就会非常短效,可能只能管一年,而不会产生长期效果。

  我国经济要实现高质量发展,产业、企业要转型升级,显然不能只考虑一年,而要有战略性的、长期的打算。比如说企业搞投资、研发,需要长期决策,投资和研发不是马上见效,要考虑未来市场的走势。如果政策不断变化,税率、优惠政策不断地调整,那么企业就难以决策。所以,对于市场和企业而言,政策稳定,才能稳定预期,才能把政府政策以及像减税降费这样的改革措施与企业内生动力结合起来,激发企业的主动性、积极性和创造性。从这点来看,减税降费在明年还会发挥稳预期的作用。

  至于说税收是否还要进一步下调,需要综合考虑,不能只从企业的角度来看问题。当前不确定性较大的环境的确给企业转型升级带来了一些不利影响,但也要看到市场在资源配置中发挥决定性作用,是通过优胜劣汰来实现的。

  有些企业可能就是要被淘汰的,不应该通过政策,让所有企业都过上好日子,任何改革举措都不能扰乱市场优胜劣汰的秩序,减税降费政策也要避免这一点。

  因此,一些企业反映减税降费总规模很大,但获得感不强,也要看看到底是什么样的企业,不能不分青红皂白,只要说企业获得感不强,就认为政府减税降费的力度不够,还要继续加码,这恐怕会陷入一个严重的误区,就是这个政策可能会抵消市场优胜劣汰的作用,还可能会使一些地方财政难以为继。

  财政难以为继,公共服务受影响,老百姓的生活也会受到影响。所以,也不能说减税减得越多越好,减税应当通过改革的方式去实现,而且减税规模要与财政承受能力相适应,财政的承受能力则要与公共服务的提供水平相适应。靠借债、赤字去保障、改善民生,也是不可持续的,财政一旦出现危机,反过来会拖累整个经济的增长,市场、企业也会受到负面影响。

  所以不能只看眼前,还要看长远,不能只看局部,还要看整个经济社会以及财政与整个国家各个方面的综合平衡,没有综合平衡的观念,政策制定就会出现偏差。对于市场、企业的一些呼声,要从两面来分析,不能见风就是雨,要具体问题具体分析。

  扩大赤字不能是主要措施,应是辅助手段

  问:您如何看待明年财政收入的走势?地方财政收支平衡压力如何缓解?

  刘尚希:财政收入下降或是增长,取决于两个因素,一个是税基,税率不变的情况下,税基增长,税收收入就会增长。另一个因素,则是假设在税基不变的情况下,税率下调,税收收入就会下降。

  如果明年税率不作大调整,那么明年的财政收入是否会增长主要取决于税基,如果税基增长,那么税收收入会增长,整个财政收入也会增长。

  而税基的增长取决于经济的增长,企业所得税税基增长取决于企业利润增长;个人所得税税基增长取决于个人收入、居民收入的增长;增值税税基扩大,则取决于企业的增加值增长。此外,财政收入都是按现价计算的,尤其是增值税,与价格直接关联。如果PPI(工业生产者出厂价格指数)是往下走的,那么增值税就会有所下降,如果PPI往上走,增值税就会增加。总体看,明年的财政收入取决于PPI的走势、经济增长情况以及居民收入增长、企业盈利能力、盈利水平等多个因素。

  综合判断,明年国际经济立马反弹的可能性不大,因此国内经济增长要维持稳定也有压力。从这一点来看,税收收入的增长已面临着不确定性。此外,PPI是否往上走,取决于消费需求、投资需求是否扩大。

  总体看,明年财政收入的增长可能面临着很大的不确定性,因此,地方财政的压力显而易见,可能会比2019年更大,怎么办呢?解决办法之一是地方财政要分轻重缓急、优先顺序排队,来优化支出结构,分清楚哪些是重点,哪些可以适当压缩,要具体化,不能大而化之,要结合当地的实际情况把改革举措落到实处。

  对地方财政来说,最难的问题是选择。如何才能做出最优选择,既顾及眼前,又顾及长远;既考虑局部,也能照顾整体;既抓住重点,又兼顾一般,这就需要地方政府提升财政决策的水平。财政“过紧日子”在一定程度上也会发挥积极作用,就是迫使地方政府转变职能,分清楚什么是该干的事情,重新思考怎么去干,不能用传统思维,按传统方式一直干下去,要调整自身职能,更好地处理政府与市场的关系,政府管不了、管不好的事,要下决心,通过放权来减轻自身负担,同时也激发市场活力。

  另外,全过程全方位实施绩效管理也是应对当前财政压力的有效改革举措。通过绩效管理,切实地提高地方绩效管理的能力,这是非常重要的。绩效管理专业性很强,涉及各个领域、各个部门、各个方面,还涉及政府的理念以及相关的体制机制,所以加强绩效管理同时也是一个改革举措,能提高政府治理的效能。

  财政是国家治理的基础,这个基础如何体现?就是要通过财政绩效去体现,财政收的钱少,花得合理、有效益、有效果,老百姓满意,说明治理有效,反之说明绩效比较差,治理低效。

  总体看,加强绩效管理,提高绩效水平,不仅仅关乎财政,也是国家治理能力的反映。因此,在应对财政压力上,不能仅仅着眼于收收支支,还要从整个政府,从整个治理体系和治理能力方面去考虑问题,要将贯彻落实四中全会精神,贯穿到2020年绩效管理中去。

  问:2019年政府工作报告中提到,今年赤字率拟按2.8%安排,比去年预算高0.2个百分点,您对明年的财政赤字率有何预测?

  刘尚希:调整赤字率是手段,提高赤字率或降低赤字率,是手段的运用,而需要解决的问题是目标,两者之间必须形成有效匹配。不能说有药就吃,关键看有没有病,得了什么病,吃这个药能不能治这个病,这才是正常的逻辑。

  有说法认为,现在内需不足,要通过扩大赤字来扩大有效需求,这似乎是对症的,但我们现在面对的问题,到底是内需不足的问题,还是结构性的问题?当前要以供给侧结构性改革为主线,这说明中央已有非常明晰的判断,就是当前面临的主要问题,是结构性的问题,内需不足也是由结构性问题所引发的。

  所以,主要矛盾是在结构性问题上,矛盾的主要方面也是在结构性问题上,这不是仅仅靠提高赤字就能解决的,必须加快改革。当然,在结构性改革的过程中,是否可以适当扩大赤字,来缓解当前因结构性问题而导致的经济收缩呢?我认为是可以的,但不能变成主要政策措施,而仅应该是辅助手段。

  从当前来看,财政要在稳增长、稳预期上发挥更大作用,就要发挥财政结构性政策的作用,发挥推动结构性改革方面的作用,而不是简单地在收与支、赤字率高与低上做文章,即便在这方面做文章,也要和大主题相吻合,不能抛开大主题来谈赤字率的高低,所以不能说我国的赤字率低,就应当提升赤字率,这个逻辑是不成立的。

  不仅企业要创新,政府自身也要创新

  问:财政如何才能为中国经济发展注入确定性?

  刘尚希:当前,世界经济、国内经济发展都面临较大的不确定性,不确定性表现在不同层面,国际、国内、宏观、微观、个人家庭所面临的不确定性,其内涵是不一样的。

  因此,我们要构建经济发展的确定性,首先要站在宏观、整体、大局层面,从战略上去构建确定性,实现战略上的主动,这才是目前构建确定性的一个基本思路。

  那么,财政要在构建发展的确定性中发挥更大作用,就是要把财政作为国家治理的基础,进一步夯实、稳固,国家的治理才能有成效。如果说作为国家治理的基础,财政自身都很脆弱,那么它会带来公共风险,很多问题都会出现不确定性。所以,夯实财政作为国家治理的基础,应摆在首位。

  从本质上看,其实还是改革的问题。当前财政政策必须与财政改革结合起来,而财政改革就涉及财政体制、税收制度、预算制度等多个方面,政府实际上年年都在推动这些方面的改革,也有明显的进展,但离夯实国家治理的基础,为我国长期发展注入确定性的要求来说,还有差距,改革仍在路上。

  问:后续,政府提升治理能力的方向是什么?

  刘尚希:如何真正实现治理现代化,还有很远的路要走。目前,面临着新技术革命、数字化的大趋势,如何监管市场、制定政策、防范风险,挑战前所未有。

  如果政府在面对新经济、新业态、新模式时,还使用老思维、老观念、老做法,恐怕不相适应,甚至还会产生副作用,不利于新经济、新业态、新模式的发展。

  一方面,政府要防止重大风险发生;另一方面又要鼓励创新,而创新就会打破原有格局、原有秩序,出现一些新模式,如果政府为了防风险,什么都不让干,当然风险减少了,但创新也没有了,未来风险会更大。

  所以,不仅企业要创新,政府自身也要创新,包括监管创新、政策制定创新、改革方式路径创新等等,特别是在当前不确定性环境之下,政府自身的创新更为重要。

  同题问答

   问:2019年让你印象最深刻的一个经济事件是什么?

  刘尚希:中美贸易摩擦,放大了全球经济的不确定性。

  问:您认为2019年中国经济最大的亮点是什么?2020年是否会延续?

  刘尚希:中国经济最大的亮点是宏观经济运行平稳,没有出现大起大落,放眼全球,中国经济增速还是相当不错的,可以说中国经济本身就是个亮点。

  明年的经济形势不会恶化,因为中国经济是有潜力的。既然有潜力,就不要慌,要有定力,明年经济增速能保持在6%左右,都算平稳。

  问:2019年哪项改革措施是您最关注的?

  刘尚希:从市场的角度来看是要素的市场化配置。这涉及多个方面,比如说资金是要素,涉及金融市场;土地是要素,涉及土地制度;劳动力也是要素,涉及劳动力的资源流动以及家庭迁徙、城镇化;科技也是要素,涉及科研院所的体制机制改革等,这是我特别关注的。

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