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谷 成 张洪涛:税收与居民消费:现代国家治理的思考

2020-01-16 | 来源:《税务研究》 
时间:2020-01-16   来源:《税务研究》

  近年来,由于投资增速放缓和出口增长波动,我国消费支出对经济增长的贡献不断加大,成为拉动经济增长的最重要引擎。2018年上半年的数据表明,我国最终消费支出对经济增长的贡献率达到78.5%,比上年同期提高14.2%。尽管消费支出在经济增长中的作用逐步显现,但从消费支出占GDP的比重看,我国最终消费率却呈下降趋势。其中,政府消费支出占GDP的比重基本稳定,居民消费支出占GDP的比重则持续下降,由1978年的48.8%降至近年来的40%以下,不仅低于美国(68%)、英国(65%)、日本(57%)、韩国(49%)等发达国家,也低于巴西(64%)、印度(58%)等发展中国家。消费不仅是经济增长的动力,也是生产的目的。作为人口和劳动力生产以及再生产过程中的必要环节,消费体现了社会成员满足自身衣食住行、医疗卫生、教育培训等方面需求的能力差异。2018年9月20日发布的《中共中央国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》明确指出“消费是最终需求,既是生产的最终目的和动力,也是人民对美好生活需要的直接体现”,并提出了加快完善促进消费体制机制、增强消费对经济发展的基础性作用的战略举措。

  税收具有能够满足政府需要的内在功能。实践表明,在现代国家治理中,税收不仅是政府取得财政收入、促进资源配置和稳定经济的重要手段,而且能够为社会成员参与公共决策、政府对公共需求回应机制的改善提供更多的机会和保障(谷成,2017)。本文基于现代国家治理背景,分析制约我国居民消费的主要因素,在考察税收促进居民消费的作用机制及其约束条件的基础上,提出进一步扩大居民消费的税收政策选择。

  制约我国居民消费的主要因素

  居民消费占GDP的比重受居民收入占GDP的比重和居民消费占居民收入的比重两项因素共同影响。数据表明,自二十世纪九十年代初以来,我国居民收入占GDP的比重以及居民消费占居民收入的比重均呈下降趋势。

  (一)居民收入占GDP的比重

  近年来,在我国居民收入占GDP比重下降的同时,其他一些相关指标也体现出类似特征。例如:劳动者报酬在初次分配中占比逐步下降;与政府收入的增速相比,居民收入增长相对缓慢;城乡居民收入差距呈现出扩大趋势。一些学者已对这些特征达成了基本共识(王春雷,2012;杨宜勇和池振合,2015;臧旭恒,2017)。而既有研究表明,初次分配中劳动报酬占比持续下降、政府收入增速高于人均GDP和居民收入增速、城乡居民收入差距逐步扩大正是导致居民收入占GDP比重下降的主要原因(沈坤荣和刘东皇,2012;易行健,2017)。具体而言,在财政分权体制下,由于面临经济增长和取得财政收入的双重压力,地方政府倾向于将更多的资源投资于基础设施建设,导致资本进一步深化和劳动收入占比下降。同时,税收收入的“超速增长”不仅挤压了劳动收入份额(伍山林,2014),而且直接抑制了居民消费(徐润和陈斌开,2015)。此外,城乡居民收入差距并未随着经济的持续增长而消弭。我国二元经济结构中长期存在的大量农村剩余劳动力导致了农民工劳动报酬一直维持在相对较低水平上,制约了低收入群体消费水平的提高。再者,我国居民的家庭债务问题不容忽视。截至2017年,我国家庭债务与可支配收入之比为107.2%,已逼近美国金融危机前的峰值。通过对居民现金流的侵蚀,家庭债务对消费产生了持续的挤出效应。

  (二)居民消费占居民收入的比重

  近年来,我国不仅呈现出居民消费倾向下降的趋势,也出现了消费购买力外流的现象。前者在一定程度上反映了居民收入在消费和储蓄间的配置关系。既有研究表明,我国居民对住房、教育、医疗、养老等问题的考虑与储蓄存在相关性。房价上涨是推高储蓄率的重要因素之一—房价持续上涨时,居民为购房而储蓄,为偿还住房借贷而储蓄,从而推高了储蓄率(李雪松和黄彦彦,2015)。高等教育支出对居民消费具有明显的挤出效应,显著降低了有大学生家庭的居民边际消费倾向(杨汝岱和陈斌开,2009)。医疗支出的不确定性显著增强了城乡居民尤其是农村居民的预防性储蓄动机,且呈不断上升趋势(朱波和杭斌,2015)。养老金财富与家庭储蓄之间存在显著的替代效应,户主年龄在35~49岁家庭的储蓄率受养老金财富的影响更为显著(何立新、封进、佐藤宏,2008)。

  与此同时,近年来我国居民出境旅游人数激增,出现了消费外流现象。《中国出境旅游发展年度报告2018》的数据显示,2017年我国出境旅游市场达到1.31亿人次,出境旅游花费1152.9亿美元。同时,从我国内地受访出境游客消费项目选择占比情况中可以发现,接近90%的出境游客认为购物是最主要的消费项目。中国旅游研究院的分析指出,“避税消费”或“避费消费”是引发我国居民出境游的重要因素。

  税收促进居民消费的作用机制及其约束条件

  (一)税收通过为公共产品(服务)筹资促进居民消费

  作为一种强制征收,税收将一部分社会资源由私人部门转移到公共部门,用以提供公共产品和公共服务,满足公共需要。一方面,尽管税收的缴纳和公共产品(服务)的提供体现了政府与社会成员的互利关系,但税收的课征仍使居民的可支配收入减少。因而,总体上降低税负水平将有利于居民消费水平的提高。另一方面,税收为社会安全网的构建提供了资金来源。如果政府课征的税收使教育、医疗、养老等具有准公共产品性质的公共服务具有相对充分的资金来源,就可以在一定程度上弱化居民的预防性储蓄动机,提高当期消费。此外,为解决信息不对称问题,对与居民健康密切相关的产品实施质量监控也是政府责无旁贷的职能。由公共部门对食品和药品的生产和销售进行有效监管,避免市场中经济活动主体行为出现劣币驱逐良币现象,是减少消费外流的必要举措。

  在通过税收为公共支出筹资的情况下,能否合理界定政府职能范围和公共支出界限并保证财政资金的使用效率,是促进居民消费的重要制约因素。如果政府职能范围和公共支出规模与公共需要相吻合,实际税收水平就更有可能接近理想的税收水平(马国强,2012);相反,如果政府的职能超越了执行公共事务和满足公共需要的必要界限,介入了市场能够有效配置资源的范围和领域,就会使实际税收水平高于理想的税收水平,从而抑制居民消费。此外,如果政府部门为履行职能而耗费的成本和费用较低,税收水平就会相对较低;相反,如果财政资金使用效率低下,所需的税收规模会更大,势必导致居民税后可支配收入的减少,降低居民消费水平。

  (二)税收通过调节居民收入差距提高平均消费倾向

  税收除了在整体上减少居民的可支配收入外,还会影响居民之间的相对收入,从而使居民之间的收入差距发生变化。居民收入差距的扩大意味着更多收入被少数居民掌握,在边际消费倾向递减规律的作用下,其会制约整个社会消费水平的提高。如果高收入居民能够负担比例更高的税收进而缩小居民收入差距,则将有助于居民整体消费水平的提高。

  值得注意的是,个人所得税税率水平将在一定程度上影响资本投资地点的选择。在经济全球化的背景下,金融工具的多样化和对资本控制的削弱使个人或企业在居住国之外投资变得更加便利。对高收入居民征收过高的个人所得税可能导致资本外流,因此各国在面临国际税收竞争的情况下,通常对提高个人所得税的最高边际税率更为谨慎。此外,对于发展中国家而言,传统农业部门和游离于正式税收制度之外的非正式经济的存在,以及相对有限的征管水平限制了其潜在税基的范围(谷成,2014)。个人所得税税率水平的变化还会影响到居民是在正式经济部门还是在非正式经济部门中运营的决策。由于税务机关很难对非正式就业的所得课税,因此提高劳动所得税负将使一些雇主和雇员通过协商作出某些非正式就业安排,以降低实际税负。劳动力成本与劳动者税后收益间的差额越大,在非正式部门中经营的激励越强。

  (三)税收通过改变商品和劳务的相对价格影响居民消费

  税收的课征会提高应税商品或劳务的相对价格,进而对居民消费支出结构产生影响。一般而言,税收对居民消费的影响在很大程度上取决于商品或劳务的需求价格弹性。居民对商品或劳务的需求价格弹性越大,意味着居民消费行为对商品或劳务价格的变化越敏感,因征税而引起的价格变化对居民消费行为的影响就越显著。

  在政府预期税收收入目标既定的前提下,对应税商品和劳务的选择涉及到对公平和效率两方面的影响。从边际分析的角度看,要想使税收超额负担的总量最小,则应使课征在各商品或劳务上的最后一单位税收的边际超额负担相同。Ramsey(1927)进一步指出,为使超额负担最小化,应当对需求弹性大的商品和劳务按照较低的税率征税,对需求弹性小的商品和劳务则应按较高的税率课征,即税率的高低与需求弹性的大小成反比。这一规律后来被称为“逆弹性法则”。显然,这一结论完全是从效率角度考虑的。如果从公平的层面看,需求弹性大的通常为奢侈品,在高收入居民的支出中所占比重更大。如果以较低的税率课征,则将加剧税制的累退性。需求弹性小的多为必需品,在低收入居民的支出中占比更大。如果以较高的税率课征,则会进一步减少低收入居民的可支配收入,增加其生活负担。

  进一步扩大居民消费的税收政策选择

  (一)落实税收法定原则,提高税制的稳定性和可预见性

  社会体系的良好运行需要保持资源在公共部门与私人部门之间的合理配置。尽管从理论上,税收是公共产品和公共服务的成本补偿,税收的规模取决于公共产品和公共服务的数量和质量,但现实中的税收水平和税收制度是由政治程序决定的。从税收的确立方式上看,成熟形态的税收主要通过专制课征和立宪协赞两种方式确立。前者指的是政府无须取得社会成员的同意,凭借其至高无上的权力强制课税;后者指的是政府征税必须经过代议机关同意。迄今为止,须经代议机关同意政府才能征税已经成为现代国家治理中被世界各国普遍接受的重要准则。与专制课征相比,建立具有足够代表性和权威性的代议机关不仅是在确立税收征纳关系中听取社会成员的声音和诉求、减少政治阻力和提高税收遵从水平的有效途径,而且有助于限制政府对社会资源的攫取,从而在更大程度上避免专制和劫掠,实现维护社会成员政治权利和经济利益的目标。为此,很多国家都十分重视社会成员意愿表达机制的构建和完善,通过落实税收法定原则使社会成员的偏好更为顺畅地转变为税收政策,提高国家治理能力和整个社会的税收道德水平。

  囿于对税收依据的理解和认知、对传统家国文化的路径依赖、社会资源在私人部门和公共部门之间的配置状态,我国在以往的实践中强调更多的是发挥税收在取得财政收入和实施宏观调控中的职能和作用,对税收法定的关注则相对弱化(谷成、刘逸凡,2017)。尽管党的十八届三中全会提出了“推进人民代表大会制度理论和实践创新”“落实税收法定原则”的战略举措,环境保护税、烟叶税、船舶吨税等一些小税种也以税收法律的形式出台,但在一些更为重要的税收制度中,某些税收要素的决定权仍由行政部门掌握。例如,在税收总收入中占比40%左右的增值税,其税率的调整由国务院决定。再如,在2018年8月31日第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修正后公布的《中华人民共和国个人所得税法》中,作为计算应纳税所得额需要考虑的重要项目,专项附加扣除(包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出)的具体范围、标准和实施步骤由国务院确定。采用颁布行政法规、行政规章和下达通知、文件等方式决定计税依据和税率等税制要素,不利于充分发挥税收通过促进政府与社会成员互动协商改善国家治理能力,提高社会成员国家意识、法治意识和社会责任意识的职能,也降低了税收制度的稳定性,影响居民消费能力和市场预期。为确保税收法定原则的落实,未来的税制改革应避免立法的行政化倾向,通过税收确立方式的现代化,逐步实现税收要素依法确定,提高税收制度的稳定性和可预见性,避免税收政策和税负水平的变动对居民消费产生负面影响。

  (二)提高财政透明度和财政资金使用效率,为减税降费预留空间

  财政透明要求在最大程度上向社会成员公开政府构架及其各部门职能、财政政策的意图、公共部门账目和计划等政府活动信息,使社会成员和金融市场能够依据这些即时可靠、通俗易懂、综合全面且可供国际比较的信息,更为准确地评价政府的收支状况及其财政活动的成本和收益,考察并分析这些活动当前以及潜在的经济和社会影响,以提高财政资金的使用效率,改善国家治理。在税收立法环节,有关政府财政状况和财政风险信息的披露可以使社会成员更为清楚地了解他们为购买公共产品和公共服务而负担的成本与从这些产品和服务中获得的收益间的关系,从而对某项税收改革方案的合理性作出更为准确的评估。某项税收议案在正式生效之前,通常须要在行政部门和以代议机关为代表的社会成员之间进行反复辩论、修改和协商。财政透明使社会成员在辩论、修改和协商的过程中能够及时获得相关财政信息,从而确保最终通过的议案在更大程度上实现预期的税收目标。在预算环节,财政透明要求在预算制定、执行和审计过程中公开预算程序的同时保证数据的真实性,通过规范预算本身和提高财政信息质量,确保社会成员对公共服务的种类、数量以及合意性进行充分监督。

  从目前的情况看,我国税制结构中所得税和财产税占比相对较低,货物和劳务税仍居于主导地位。而货物劳务税在最终零售环节普遍采用价税合一的标价方法,税收的经济归宿在很大程度上被税收的“强制性、无偿性和固定性”掩盖。作为最终消费者,居民并不清楚究竟有多少税款由自己负担。当减税方案得以实施时,税负下降的收益很容易被消费环节之外的经济活动主体截留,使减税在促进居民消费方面的作用大打折扣。此外,与政府广泛的财政收支活动相比,财政信息的可获得性仍十分有限。《2017中国财政透明度报告》指出,我国31个省份按百分制计算的财政透明度平均为48.26分,与及格线尚存一定距离,有超过50%的信息没有被公开。再者,从中国政府间财政关系的角度看,来自上级政府的转移支付在地方政府支出中所占比重较大,2017年中央对地方税收返还和转移支付的实际支出为65804.88亿元,占地方一般公共预算支出的40%。尽管采用转移支付的方式为地方政府筹资有利于中央政府的宏观调控,但也割裂了地方公共支出成本和收益之间的联系,制约了资源在公共部门中使用效率的提高。为了提高财政透明度和财政资金使用效率,有必要将现行税制结构中作为主体税种的增值税、消费税等货物劳务税在零售环节采用价税分离的标价方式,避免减税收益被消费者之外的中间环节经济活动主体截留,实现通过减税提高居民可支配收入进而促进消费的预期目标。同时,按照与支出责任相匹配的原则调整政府间收入划分,提高地方政府在国家治理中的负责程度。进一步深化预算改革,通过对预算活动实施更为有效的监督提高财政资金的使用效率,推动实际税收水平接近理想的税收水平,避免居民税后可支配收入减少对消费产生抑制效应。

  (三)调节收入分配差距,降低低收入居民税收负担

  与货物劳务税相比,所得税具有更显著的可观察性,因此有关税收分配效应的讨论更多集中于所得税上。然而,税收的收入分配效应实际上是所有税种共同作用的结果,尤其是在个人所得税收入规模及其在税收结构中占比都相对有限的情况下,很难在收入分配方面发挥预期的作用。2017年,我国个人所得税收入为11966.37亿元,占税收总收入的8.3%。2018年个人所得税改革将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项所得按纳税年度合并计算个人所得税,费用扣除标准由原来的工资薪金所得每月3500元,劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得每次收入不超过4000元的减除费用800元,4000元以上的减除20%的费用,调整为上述四项所得每年减除费用60000元;子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出可以作为专项附加扣除;调整税率结构,扩大3%、10%、20%三档税率的级距,缩小25%税率的级距。同时增加了反避税条款。要想使税收在收入分配中发挥更大的作用,对所有类别的所得采用累进税率综合课税无疑是未来个人所得税的改革方向。这一方面需要降低非正式经济的比重以扩大税基范围;另一方面还要将更多资源用于税收管理,通过加强涉税信息的收集和处理促进纳税人遵从。降低劳动所得的边际税率有助于缓解劳动报酬在国民收入中所占比重的下降趋势;将指数化机制用于费用扣除标准的调整,可以在一定程度上避免物价水平波动对居民生存条件的影响和对消费产生的抑制作用。

  相对于个人所得税而言,在税收结构中占比更高的货物劳务税可能在收入分配中发挥更为重要的作用,因此优化货物劳务税的设计十分必要。尽管在非正式部门中运营的经济活动主体可以逃避收益实现环节的税收,却仍须在经营过程中从正式部门购买商品或劳务等投入品。如果非正式部门经济活动主体选择逃避收益实现环节的增值税纳税义务,也就无法抵扣购入商品和劳务时负担的增值税。从这个意义上讲,货物劳务税的税基比个人所得税宽泛得多。在边际消费倾向递减的情况下,货物劳务税的收入分配作用主要体现在两个方面:一是对富人消费支出中占比更高的商品课税或适用较高税率;二是对低收入居民消费支出中占比更大的基本生活必需品适用低税率。未来的增值税改革可以考虑在进一步降低增值税税率水平的同时,整合税率结构,对基本食物、低档服装、普通药品、婴幼儿用品等日常生活必需品适用更低的税率,以减轻税收对低收入居民可支配收入的影响。调整消费税的税基,将部分奢侈品和服务纳入消费税征收范围,同时排除一些随着生活水平提高逐步进入普通家庭的大众消费品,为居民消费升级减轻税收负担。

    (作者系东北财经大学财政税务学院)

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