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关 伟:抗疫时期财税政策如何助力经济恢复

2020-04-15 | 来源:人民论坛网 
时间:2020-04-15   来源:人民论坛网
  充分认识我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势
  如何认识并作出对当下经济发展与经济形势的总体判断?新常态下,我国经济运行呈现“三期叠加”阶段性特征。一是经济发展速度换挡期。根据经济发展客观规律,经济发展到一定阶段将从高速向中低速转变。二是结构调整阵痛期。加快转变经济发展方式涉及各个行业,势必引起经济发展的阵痛。三是前期刺激政策消化期。前些年刺激政策对经济产生的后续影响不断积累,深层次矛盾需要时间化解。2019年中央经济工作会议指出:“必须清醒认识到,我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,结构性、体制性、周期性问题相互交织,‘三期叠加’影响持续深化,经济下行压力加大。”这次中央经济工作会议再提“三期叠加”,说明我国经济发展仍面临多重风险,今年要坚持“稳”字当头,确保经济实现量的合理增长和质的稳步提升。
  一场突如其来的新冠肺炎疫情短期内将对我国经济造成冲击。从供给侧看,第二、三产业受影响最大,劳动力流动受阻,货物运输不畅,企业复工复产推迟,生产制造和服务业增长速度受到较大负面冲击。同时,日韩、欧美乃至全球疫情暴发及大流行对我国相关产业的上游供应也产生普遍影响。从需求侧看,由于多个城市封城封路,交通运输需求大幅下降,旅游、餐饮、休闲娱乐等人员密集型场景2月的消费增长基本为负。外贸生产企业由于受复工推迟、物流不畅等因素影响,订单履约率下降,进出口贸易也受到很大冲击。整体上看,受疫情影响,我国2月份的经济发展基本是按下“暂停键”,其中人员密集型制造业和消费性服务业遭受的打击最大。在抗击疫情过程中,我国在制度、物资技术基础、内需以及人力资源等方面具有显著优势,数字经济新业态在疫情冲击下愈发活跃,“新基建”等领域有望成为经济转型升级的突破点。因此,我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势不会改变。当下最紧要的任务是合理采取各种经济政策,尽快促进经济发展恢复正常。
  客观看待财税政策作用是科学防控、精准施策的前提
  经济学理论与原理表明,现代经济条件下,经济增长与经济发展以其自身规律及经济周期运行。供求关系形成的市场力量在资源配置中起基础性与决定性作用。但市场自发的资源配置在信息不对称条件下存在盲目性,可能引发经济失衡甚至经济危机。财政作为国家治理的基础与重要支柱,可针对经济运行中长期存在的深层结构性问题,采取有保有压、有扶有控的差异化、导向性政策,进行经济结构的深层调整与优化。财政政策是世界各国政府追求经济与社会发展目标、实施宏观经济调控的重要政策手段,通过直接的利益调整使政府的意志得以体现、政策得以实施。财税政策是国家(或政府)有意识的产物,因此属于上层建筑范畴。财税政策又是客观经济规律的反映,是政府干预经济活动的主要调控手段,是公共政策的重要组成部分。财税政策的制定者和执行者主要是中央政府,在某种程度上地方政府也可以利用财政政策,但要在中央政策的框架内。与其他公共政策相比,财政政策对经济利益的调控更直接,形式更灵活,可以直接和间接手段并用,更能直接体现国家的意志以达到预定目标。财税政策是政府通过调整税率或支出水平,监督和影响国家经济活动,促进经济发展方式转变,推动经济结构优化的主要手段,包括收入政策和支出政策。在经济失衡、经济危机或经济转型升级过程中,财税政策可调节宏观经济,优化产业结构,统筹微观经济主体资源分配,进而激发经济内在动能,助力经济增长和经济发展。
  第一,调节宏观经济:恢复与重启。经济失衡情况下,总体表现为趋冷或过热。从结构上看,供给侧要素投入包括土地、人力、制度、技术等,需求侧包括消费、投资、外贸等,不同经济发展阶段对供给侧和需求侧均有不同的结构需求。财税政策既能调节宏观经济总量,也可从供给侧或需求侧发力,调优经济内在结构。
  总量调控方面,经济趋冷时,总供给大于总需求,消费、投资等支出下降,总需求疲软,失业率上升。政府可减少税收,提高消费者可分配收入和企业利润,同时扩大政府支出,修建公共基础设施来创造就业,从而提振需求,为经济增长注入动力。经济过热时,总需求大于总供给,消费、投资等需求过剩,货币贬值、物价上涨。政府可提高税率、减少财政支出,或通过两者搭配减少经济体系中的流通资金。例如,2008年受金融危机影响,全球经济陷入衰退。美国政府随即运用财税政策工具,开启大规模救市,向房地美和房利美分别注资1000亿美元。2008年10月,美国国会众议院通过了大规模金融救援方案,授权政府购买银行和其他金融机构的不良资产,帮助金融机构走出困境,并促使停滞的信贷恢复流动,避免危机恶化。新一届政府主政后,美国众议院在2009年1月28日通过了总额8190亿美元的经济刺激方案。奥巴马政府寄希望于通过大规模投资和退税,为美国创造300万至400万个就业机会,进而促使美国经济复苏。这是美国历史上最庞大的经济刺激方案。
  结构调整方面,当供给侧的技术创新要素成为经济转型升级、迈进新发展阶段的核心动能时,政府可对科技研发领域的企业提供税收优惠支持,或加大补贴力度,增加科技领域投资,鼓励市场主体研发新技术,提高生产效率;当需求侧结构单一、政府投资占比过大、对社会投资产生“挤出”效应时,政府可适当减少投资,提高社会投资配套资金额度,或通过投资为消费创造有利条件,扩大消费需求占比,优化需求结构,进而提升经济长期可持续发展动力。例如,为应对2008年金融危机,我国财政政策从之前的“稳健”转为“积极”,并开始大规模刺激经济。同时,财政政策还着重调整经济结构,依靠投资为消费创造条件,扩大内需,强调民生保障。结果立竿见影,我国经济快速企稳回升,率先摆脱经济危机影响。从结构上看,扩大基础设施建设投资、提高城乡居民收入水平、加大扶贫力度等财税政策为之后十年我国消费的大幅提升创造了有利条件。
  第二,优化产业结构:引导与创新。产业结构是经济发展过程中各产业部门之间以及产业部门内部的构成。不同发展时期、不同资源禀赋下,产业结构也会随之变化。当经济体的经济增长速度放缓,需求出现疲软,现有产业结构无法支撑经济可持续健康发展时,产业结构优化调整势在必行。财税政策是产业结构调整的重要经济杠杆,积极的财税政策引导生产要素合理配置,紧缩性的财税政策可制约高污染、高能耗产业发展,并通过统筹利用税率、财政投资、财政补贴、政府采购等方式,引导社会资源流向新兴产业,激发新增长点,推动产业结构转型升级。具体看,当经济中的制造业发展出现瓶颈,转型升级乏力,同时战略性新兴产业发展动力不足,无法满足经济发展需要时,政府可对战略性新兴产业采取税收优惠、财政补贴、财政贴息等政策,以此鼓励市场主体发展新兴产业,挖掘经济体自发动能,进而实现产业结构优化。
  例如,美国十分重视高新技术产业发展,财税政策是主要手段之一。2017年底,美国总统特朗普签署了任期内第一个重大法案《减税与就业法案》,美国企业的企业所得税由最高税率35%的累进税制改为21%的单一税制。另外,新增“海外无形资产所得税”(FDII),给予境外无形资产的产品和劳动所得13.125%的优惠税率,吸引海外拥有自主知识产权的高科技企业回归美国,并鼓励本土企业向境外出口相关产品和服务。运用以上财税政策工具,美国进一步夯实了其高新技术发展根基。
  第三,统筹资源分配:效率与保障。市场经济可保证交易高效进行,但无法关注市场交易主体的交易基础能力,即交易主体是否拥有同样的生产要素和机会。起点不同的条件下,占有更多更高质量生产要素的市场主体具有显著竞争优势,在交易中更易获得收益,弱势市场主体没有同等的要素资源和市场机会,在市场竞争中则很难获利,这将导致资源进一步集中,市场整体运行效率下降。财税政策不仅能调控宏观经济和产业结构,也能对微观主体的资源进行重新分配。具体看,政府可将税收优惠、政府采购等向合规的中小微企业倾斜,为中小微企业注入更多动能,提供更多机会;通过提供基本医疗、社会保障、义务教育等,保证公民均等权利,并采取综合累进税收制度调整高收入者和低收入者的可支配收入,促进社会整体福利提升。
  例如,美国财税政策通过搭配其它公共政策,实现对微观经济主体的全面支持。《联邦采购条例》规定,每年小企业获得联邦政府采购合同总额占比不得低于23%,与财税政策相匹配,美国还推出“小企业创新研究计划”“制造业扩展伙伴计划(MEP)”“国家制造业创新网络计划(NNMI)”等创新计划,对积极开展制造业创新的中小企业提供扶持。通过均等对待中小企业,甚至政策倾斜,极大程度地激发了美国中小企业的创新发展动力。
  随着国家治理实践和理论的兴起,党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。2019年9月9日,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十次会议上指出:“落实党的十八届三中全会以来中央确定的各项改革任务,前期重点是夯基垒台、立柱架梁,中期重点在全面推进、积厚成势,现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来,巩固和深化这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果,推动各方面制度更加成熟更加定型。”因此,财税体制改革的目标是建立现代财政制度。
  宏观调控就是基于财税政策目标,对政策决策和策略手段的方向、力度和运行机制进行调整。比如要扩大财政支出,受到近年来超收收入大幅减少而资金使用绩效明显提升的影响,不进行税制改革、不实施政府债务改革,扩大财政支出的调控任务就很难执行下去。2019年,财政宏观调控的基调是“逆周期调节”,所以财政总体上以“逆周期”的手段,积极性、扩张性的方向,处理和应对总需求增长、有效供给不足、产出收益下滑、全要素生产率下降和资产泡沫风险等问题。以财税政策为基础,着力构建“逆周期调节”的五大支柱。即:一是增加总需求,既以最终需求的增长作为着力重点,又兼顾中间产品需求的增长;二是提升收益率,以此激励企业再投资,增强活力和动力,并降低杠杆风险;三是提升信用水平,弥补杠杆和久期下降情况下形成的市场缺口,避免资产价格异动甚至是泡沫破裂;四是优化资源配置,通过改善布局,以最快的方式提高生产效率,降低市场扭曲,构筑发展潜力;五是扩大有效供给,在支持全面创新和完善市场机制的情况下,提升产业链水平。
  疫情之下财税政策运用之道
  习近平总书记指出:“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,我们一定要总结经验、吸取教训。”当下,疫情已经对宏观经济运行产生影响并还将会持续一段时间,工业企业特别是中小企业生产经营困难在加剧、投资项目建设进度被延缓。我国短期内推出一系列财税政策,对疫情防控相关行业提供扶持,降低企业营业成本,促进经济回暖。刺激政策虽然能快速达到经济企稳的目的,但也需要把握好度和范围。根据2019年中央经济工作会议要求:“积极的财政政策要大力提质增效,更加注重结构调整,坚决压缩一般性支出,做好重点领域保障,支持基层保工资、保运转、保基本民生。”与去年的“加力增效”相比,今年我国财税政策应更关注政策执行效率。因此,2020年我国没有大规模减税空间,完善税收政策细节措施,着力解决政策实施中少数行业减负不明显、减税降费红利传导不畅等问题是主攻方向。虽然疫情冲击导致我国经济发展形势愈加复杂,但综合长短期目标看,我国仍不宜采取新的大规模财税刺激政策。财税政策在发挥主观能动性的同时,还需要顺应经济发展规律的客观要求,稳力度、求精度、讲效度。
  一是稳力度。近期,对疫情防控重点保障企业,财政部给予贷款贴息支持,落实患者救治费用政策,并按照规定给予参与防治工作的医务人员财政补助,国税总局也对符合规定的进口医疗物资免税,放宽受影响纳税人的申报纳税期限。为了稳住经济,提振市场信心,短期内我们需要继续发挥好财政补贴和税收优惠政策的积极作用,保持“逆周期”调节力度,助力防疫物资生产,为防疫最终胜利提供坚实保障。
  在疫情防控进入关键决胜期的同时,企业也正陆续恢复生产,财税政策需要更加积极有为,保持力度不放松,助力企业复工复产,推动经济企稳回升。当下,我国经济增长与经济发展不确定性进一步增强,矛盾愈发复杂,大量中小微企业出现生存危机,市场主体消费、投资信心亟待修复,就业形势愈加不明朗,保持并提升市场主体活跃度是促进经济平稳增长的关键。因此,财税政策要继续保持短期刺激措施,激发需求,为市场主体注入新动能,进而保生存、促重启、立信心、稳就业。
  二是求精度。在此次新冠肺炎疫情中,不同产业和市场主体的受影响程度有所差异。从产业角度看,创新驱动发展已是国家战略,是新常态下我国经济转型升级的关键。疫情虽然对经济造成伤害,但也激发了社会经济对数字化技术更深更广泛的需求,例如线上医疗、远程办公、网络授课、智能生产等,传统产业迎来数字化加速发展新机遇,以5G网络、数据中心等7大领域为代表的“新基建”蓄势待发,成为潜在增长点,新经济领域需要更多的政策支持。从市场主体看,中小微企业是人员密集型制造业和消费性服务业的主要生产和服务群体,受疫情冲击影响最大。中小企业是具备很强创新发展动力的群体,对我国税收、科技创新、城镇就业的作用举足轻重,需要经济政策和其它公共政策予以定向扶持。
  因此,财税政策要在短期保力度的同时精准施策,持续关注产业结构优化难题,在推动高质量发展、鼓励科技创新方面发力,并且平等对待大型国企和中小企业,采取综合性财税政策,激发市场主体内生动能,形成新动力,推动经济增长和健康发展。例如,可改进以所得税为主的税收优惠政策,加大流通环节的税收优惠力度,为刚起步的高新技术企业或中小科技企业提供更好的发展基础;适度加大对科技企业研发投入的扣除力度,允许其用前期研发投入抵减未来一段时间的应税收入;积极推进基本公共服务均等化,提高基本公共服务领域的资金投入比例,形成以基本公共服务均等化为导向的财政支出结构等。
  三是讲效度。在逐步复工复产的同时,企业还面临用工、产业链配套、资金支撑、订单交付等难题。从整体上看,帮助企业恢复正常发展需要分区分级推动复工复产,并且在有序推进的同时,协同产业链长下游,保证各类生产要素的短期供应和长期可持续。因此,财税政策需要“一揽子”工具组合,并与货币政策及其它公共政策协调搭配,将短期效用与长期效度相结合,应对“逆周期”,迎接“新周期”。
  近期,在人民银行专项再贷款支持金融机构提供优惠利率信贷支持的基础上,中央财政按企业实际获得贷款利率的50%进行贴息,首次实施专项再贷款与财政贴息捆绑发力的政策。在此基础上,财税政策应进一步完善政策体系,探索综合性政策组合,兼顾短期效用和长期效度。例如,除了与货币政策搭配执行,财税政策还可以推动建立更高层面的政策协调机制,发动各相关部委,在财政金融、货物运输、人员流动、产业链协同等方面采取联合措施,引导资金投向供需共同受益领域,为企业复工复产创造最有利的条件,支撑经济长期健康可持续发展。
  (作者为中国人民大学财政金融学院教授、博导)
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