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刘剑文 孙伯龙:民法典时代的税收立法—制度衔接、理论深化与法治前瞻

2020-06-19 15:07:00 | 来源:中国税务报 | 作者:

  民法典颁布实施,将对税收制度、税法理论乃至整个财税法治建设产生重大而深远的影响。

  2020年5月28日,十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》(以下简称“民法典”),这是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律,标志着中国进入了“民法典时代”。在全面深化改革和全面推进依法治国的新时期,民法典是中国特色社会主义法律体系不断完善的标志性成果,必将对社会经济活动、法制建设以及理论研究产生广泛而深远的影响。鉴于此,笔者从税收制度、税法理论、财税法治三个维度,简要探讨民法典产生的影响。

  规则维度:民法典与财税法的制度衔接

  民法典调整和规范基本的民事法律关系,税法调整在各类民事法律关系基础之上形成的税收征纳关系。因此,税法与民法典在交汇领域中的相关术语概念、制度规则应衔接一致。

  纳税主体与民事主体的衔接。通常而言,税法中的纳税主体都是民事主体,但法律术语却存在差异。民法典将民事主体确定为“自然人、法人、非法人组织”,而现行税法中纳税主体规定多为“个人、单位”等。“个人”或“单位”的概念内涵、外延模糊。在具体税种法律使用不同的术语不仅会导致税收要素不明确,也会出现法律适用的冲突。从税收立法的规范性、科学性及与民法典的协调性考虑,税收立法宜将现行纳税主体“个人、单位”修改为“自然人、法人、非法人组织”。

  税收制度与物权制度的衔接。财产及行为税主要是以物权变动为基础进行征税,因此,对于取得财产是否征税应结合民法典相关规定加以判断。特别是与不动产物权关系密切的房地产税、契税、土地增值税等税种,税法规则应与物权变动规则相协调。

  税收制度与债权制度的衔接。为保障国家税权实现,税收征管法中借鉴吸收了部分民事债权法律制度。如规定税务机关征收税款与其他债权的实现发生冲突时,原则上税款优先于其他债权。又如明确税务机关在特定情形下,可以依照合同法对欠缴税款的纳税人行使代位权、撤销权。民法典中有关合同保全的新规定,将会对税务机关在征收管理活动中行使优先权、代位权和撤销权产生影响。

  税收制度与继承制度的衔接。民法典继承制度中涉及多项税收条款。民法典扩大了遗产范围,并对胎儿继承、代位继承、转继承都作了具体规定。在民法典继承编遗产的处理中,对清偿被继承人依法应当缴纳的税款加以明确。值得注意的是,现行税收法律规范中规定非法定继承人继承土地、房屋权属需要缴纳契税,但并未规定被继承人、继承人的税收义务。从健全现代税制的角度,未来涉及遗产税的法律制度有待与民法典继承制度相协调。

  理论维度:对财产法基础理论的深化

  民法典对于公共财产法理论影响深远。国家的“公共之财”来源于纳税人的“私人之财”,财税法规范和治理公共财产,约束政府的财产权力,以实现对纳税人权利的有效保护。从这一逻辑出发,我国财税法学者创新性提出,财税法的本质属性是公共财产法。民法典坚持以人民为中心,以保护民事权利为出发点和落脚点,确认了各类民事主体的财产权,明确了住宅建设用地使用权自动续期规则、居住权、虚拟财产等财产权制度,为民事主体的财产权建立了长效保障机制。从财税法语境审视民法典对财产权保护规则,必将为深化公共财产法理论奠定坚实的私法基础。

  民法典对于税收债务关系理论意义重大。1926年德国法学界曾围绕税收法律关系性质究竟是税收权力关系还是税收债务关系展开争论。在改革开放初期,税收立法者将国家(政府)视为权力主体,将纳税人视为义务主体,税收立法的目的在于规范理财行为、促进社会公平、保障经济发展。当前,财税法学者提出,税收法律关系在实体法中是一种“公法之债”,在程序法中体现着税收权力关系。民法典中对于民事主体、物权及合同等相关制度的修订,将极大地充实新时期税收债务关系理论的内涵。

  法治维度:民法典对财税法治的启示

  民法典是在对既有民事单行立法体系化整合重组的基础上,形成的一部体系完整、逻辑严谨、内涵丰富的新时代法典。民法典的颁布,对中国法治建设具有重要的示范意义。

  党的十八届三中全会明确提出“落实税收法定原则”。2015年立法法规定,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。截至目前,现行18个税种中制定法律的税种已过半数,增值税法、消费税法等多部税收法律已纳入近期立法规划。国家正稳步推进落实税收法定原则。实现税收法治任重而道远,需要分阶段、有步骤地推进财税领域的法治化。

  近期来看,完善税收立法仍然是未来一个时期内推进财税体制改革与财税法治的重点任务。在这一阶段,需要借助民法典的立法技术,通过创新税收制度设计,提高税收单行法的立法质量,从实质上落实税收法定原则,以回应和化解新时代社会主要矛盾,实现促进市场经济活力与维护社会公正的目标。

  中期来看,在税收实体法和程序法定型之后,应当推进税法总则的立法规划。通过制定税法总则,明确税收法律关系中的一般规定、基本原则、构成要件等基础问题,形成以税法总则为龙头、税种单行法为主体、税收程序法为支撑的现代税法体系。

  长期来看,在税法总则和多部单行税收法律基础上,应当编纂有中国特色的税法典。民法典的编纂为中国特色社会主义法治建设提供了一条重要经验就是:编纂法典能够将繁杂的法律规范和制度整合为体系化的法律规则,有助于提升国家法制的统一和形式理性。因此,在条件成熟时,应编纂一部体现中国特色的税法典。通过科学化、体系化的编纂整合,打通税法总则与各个单行税收实体法、程序法之间的逻辑关联,提高财税法领域的统一性、明确性,从而全面保障纳税人的合法权益,为财税体制改革提供法治引领,进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。

  (刘剑文系中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授,孙伯龙系辽宁大学法学院博士后)

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