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汪德华:税务部门统一征收社会保险费:改革必要性与推进建议

2020-06-28 13:11:00 | 来源:《学习与探索》2018年第7期 | 作者:

  一、中国社会保险费征收体制发展历程及存在的问题

  20世纪80年代中国开始建立社会保险制度,在制度建立之初,社会保险费的征缴工作一般由隶属于各级劳动部门的社会保险经办机构(以下简称社保经办机构,后隶属于人力资源和社会保障部门)负责。1995年前后,武汉、宁波等个别城市率先进行社会保险费征管体制改革的尝试,由税务部门代征社会保险费。1999年颁发的《社会保险费征缴暂行条例》(以下简称《条例》)则规定,“社会保险费的征收机构由省(自治区、直辖市)人民政府规定,可以由税务部门征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院要求设立的社会保险经办机构征收”。2011年正式实行的《社会保险法》规定,社会保险费实行统一征收,实施步骤和具体办法由国务院规定。截至2016年末,全国21个省(自治区、直辖市、计划单列市)由地税部门负责征收全部或部分社会保险费,其他地区则是由社保经办部门负责征收。2017年,河南省改为由税务部门征收社会保险费。在实施税务征收的地区,具体制度安排又有很大差异。

  实践中社会保险费征管模式的不统一,带来了一些突出问题。一是增加了征收成本,降低了工作效率,并给企业和个人缴费带来不便。二是部门间执法尺度不一一定程度上导致了费源流失。三是有些地方税务部门与经办机构之间单证、数据传递不畅,致使资金划转、记账、对账等工作受到了一定程度的影响。四是在实施税务代征模式地区,税务部门只有征收权,没有管理权,在一定程度上影响了税务部门的积极性,也造成社保经办机构和税务部门之间相互推诿扯皮。正因如此《社会保险法》才要求统一征收模式。

  二、社会保险费征收体制的国际发展趋势

  经济合作与发展组织(OECD,2015)在其年度出版物中,专门调查和分析了社会保险费征收是否应与税务部门统一化问题。在31个有独立的社会保险缴费制度的经济合作与发展组织国家中,12个国家的社会保险缴费的征收已经被融入税收征收中。需要注意的是,虽然目前多数国家还是采用独立社会保险缴费征收机构的方式,但在过去20年间,一个明显的趋势就是将社会保险缴费和一般税收的征收整合在一起。

  为什么会出现这种将社会保险缴费与税收同一化的趋势?OECD(2015)引用了国际货币基金组织(IMF,2004)的一项研究成果解释了这一点。第一,一般性税收和社会保险缴费征收具有核心过程的共同性。第二,将用于税务管理的系统扩大到包括社会保险缴费边际成本相对来说非常小,可以提升政府资源的使用效率。第三,税收和社会保险机构的核心能力有差异。第四,可降低政府的管理成本。第五,能降低纳税人和缴款人的遵从成本。

  三、为什么中国要推进社会保险费税务部门全责征收?

  (一)税务部门征管条件优越、信息处理能力强,税费“同征同管”有利于实现对企业缴费的“依法足额征收”

  经过多年的大力投入,我国税务部门的队伍建设、信息系统建设等征管核心要素优势明显。与社会保险经办机构相比较而言,税务部门在技术手段、制度支撑、管理经验,以及实现《社会保险费》规定的“用人单位应当自行申报,按时足额缴纳社会保险费”方面都有明显优势。并且随着征收率的逐步提高,可以启动降低企业名义社会保险费的改革,这将为降低虚高的社会保险费率创造基础和条件。

  (二)税务部门信息系统管理便捷,核心模块全国一致,税务部门全责征收可以为参保人提供便捷服务

  税务部门的信息化建设自20世纪90年代中期起步,目前已形成了以网上为主、实体大厅为辅的税费征收方式,很多业务均可以网上或者移动互联办理。特别是2016年开始,“金税三期”核心征管系统已在全国正式上线。强大的信息化系统、专业的征收机构和人力保障,加上税务部门近些年力推的纳税服务规范化改革,可以为参保人提供更为便捷服务。

  (三)税务部门全责征收具有边际征管成本优势

  选择税务部门全责征收还是由社保经办机构直接征收,对政府管理成本或征收成本的影响是决策的重要依据。从调研情况看,由税务部门全责征收具有明显的边际征管成本优势。首先,对以企业为单位参保的情况来说,由社保或税务代征转为税务部门全责征收,无须增加编制、人员和信息化建设等硬件费用,转换成本(边际征管成本)低。其次,由税务征收可降低大部分企业参保户的遵从成本。最后,在营改增和社保待遇管理业务日益繁重的大背景下,税务承担社保征收的可行性和动力较强。

  (四)有利于推进下一步社会保险制度改革

  我国社会保险体系的一大突出特征和弊病是“碎片化”现象严重。包括职工养老保险在内,多数险种的统筹层级仅在县级或地级行政区。这种局面不仅不利于全国统一公平市场的发展,也严重损害了社会保险体系的可持续性。破除社会保险体系“碎片化”难题,提升社会保险体系的统筹层级,是中国社会保险制度改革的首要方向。然而,提升各类社会保险项目的统筹层次,需要下级政府以及各部门的高度配合。从这个角度看,由税务部门全责征收社会保险费,有利于推进社会保险制度的下一步改革,特别是提升统筹层级的改革。

  (五)有利于推进社会保险基金治理体系以及政府治理体系的现代化

  首先,有助于建立“税务征收,财政统筹,社保支出,公共监督”的社会保险基金分权制衡治理模式。其次,有利于社保机构强化支出管理,提升社会保险的社会化服务水平。最后,这也是建立现代财政制度的必然要求。

  四、推进下一步改革的建议

  (一)涉及企业缴费的社会保险项目应尽快落实由税务全责征收

  养老、医疗(含合并后的生育)、失业、工伤四大职工社会保险项目,均是企业法定缴费义务。涉及企业缴费的社会保险项目征管效率不高,且以养老、医疗为代表的险种长期存在财务可持续性风险。考虑到推进改革可能带来的阵痛和社会风险,具体改革方案可考虑分步走:以省为单位,当前由税务代征的地区均应在一年内改为税务部门全责征收;现由社保部门负责征收的地区,应积极做好准备,在两年内改为税务部门全责征收;已经由税务部门全责征收的,应继续完善相关制度,特别是加强与社保部门的协调配合。在不同险种分由税务和社保经办机构负责的地区,则可考虑以职工养老、医疗两大险种为参照系,凡是这两个险种归税务征收的,均视为已由税务征收,其他险种也改为税务部门全责征收。

  (二)自愿参保或不涉及收入甄别的居民类社会保险项目可分步推进

  自愿参保或不涉及收入甄别的社会保险项目,主要是指居民养老保险、居民医疗保险等。这些险种或参保的主要特征是,法律法规上要求自愿参保,参保人缴费额一般为定额,无须进行收入甄别。征管机关的收入甄别等能力,对于提升征管效果和效率作用较小。笔者认为,自愿参保的居民类社会保险项目,最终的改革方向应是由税务部门全责征收,但过渡期可由各省具体规定。由此可能导致,企业缴费为基础的险种,与个人自愿缴费为基础的险种,其征收主体不一致。在现有实践中,很多地区就是这种状况,但调研中并未发现这为社会保险工作带来障碍。

  (三)建立“税务征收、财政统筹、社保支出、公共监督”的治理模式

  社会保险业务从参保登记、基数核定到待遇支付等是一个完整的链条。一些人担心,将其中部分环节交由税务部门,割裂了其完整性,额外增加了部门间的协调成本。笔者认为,解决这些问题的出路是建立“税务征收、财政统筹、社保支出、公共监督”的治理模式。由税务部门全责征收确实会增加与社保经办机构的部门沟通成本,需要处理好两个部门之间的协调沟通问题。对公共部门而言,内在的激励约束机制固然重要,但外部监管约束更为重要。在实现税务部门全责征收改革之后,解决两个部门的激励弱化问题,需要强化外部监督。

  (四)税务部门应加强对社保政策的学习和培训

  首先,税收系统应建立社保费的专门征收机构,负责社保政策信息和参保信息的处理,在新进人员招聘上应向社保专业倾斜。其次,税务系统应开展社保政策学习和培训的专项行动,领导参与,集体提升对社保政策的理解。最后,社保部门应与税务部门通力合作,抱着共同搞好社会保险事业的目标,为税务部门提供社保政策学习和宣传方面的帮助。

  (五)建立社保、税务、财政三方信息交换和合作平台

  首先,应建立重大决策的会议协商机制(政府主导,一个分管领导),建立部门沟通常态机制,及时传递社保征收政策,定期组织联席会议,通报工作开展情况,共同商讨解决征收难题,对改进征收工作提出合理化建议。其次,应加强信息化建设,学习广东模式。最后,共同制定征收办法,明确缴费期限与票证使用种类,征收完成后应将相关信息实时推送至人保部门,对多缴社保费申请退还的,应依照退税相应程序办理,推动征费业务流程化、规范化管理。

  (六)可配套启动降低社会保险费、提升统筹层次等改革

  当前各地实际缴费率差距很大,在征收体制改革之后,中央政令可执行能力强,各地的实际费率可逐步趋同,可配套启动降低社会保险费法定费率的改革。税务部门全责征收,在收入征收和参保信息掌握两个领域为提升社保统筹层次奠定了基础。为此,可在实现税务部门全责征收之后,抓住时机推进职工基本养老保险的全国统筹,其他三类社会保险的省级或地市级统筹。

  (作者单位:中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室)

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