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杨志勇:“十四五”:现代税收制度精耕细作

2020-11-12 | 来源:澎湃新闻网 
时间:2020-11-12   来源:澎湃新闻网
  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(下称“《建议》”),对“十四五”时期的中国的税收工作具有重要的指导意义。据此,我们可以展望“十四五”时期中国的税收。《建议》关于税收规划内容的表述,是在“建立现代财税金融体制”的大帽子下进行的,这与十八届三中全会以来,特别是“十三五”时期现代税收制度建设的提法是一致的,“十四五”时期在现代税收制度建设上还需要下功夫。如果说“十三五”时期现代税收制度的基本框架已经搭建起来,那么“十四五”时期的任务将更多地转向精耕细作,转向税制的完善。
  将“财税金融体制”放在一起表述是新的做法,可见“税”在“财政金融”中的显著地位。现代国家的财政收入主要是税收,因此只要说到财政,就可以认为包括了税收。当将“税”从财政中提出来与“财”并列时,税收工作的重要性无疑进一步加强。
  2020年5月18日公布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》已经提出,加快建立现代财税制度。《建议》更大的不同,是将“财税”与“金融”放在一起。财税与金融本来就有很密切的关系。早些年,财政金融工作总是交织在一起的。如今,随着金融的发展,金融的市场化程度更深了,金融脱离财政而单独存在的空间越来越大,有些人因此忘记了财政与金融之间的密切联系。现实中,财政政策和货币政策的协调配合就不用说了,考虑到中国金融体制的特点,财政(财税)对金融的影响是极为广泛的,这里不多说。
  《建议》关于税收的最直接的描述,就是下面这句话:“完善现代税收制度,健全地方税、直接税体系,优化税制结构,适当提高直接税比重,深化税收征管制度改革。”“十四五”时期,现代税收制度建设的任务应集中在制度的完善上。
  “十三五”时期,税收法定原则落实较好,征税依据从主要是条例、暂行条例转向法,是极大的变化。迄今中国18个税种中有11个完成立法任务,未完成立法任务的主要税种如增值税、消费税,财政部和国家税务总局也都发布具体税法的征求意见稿,向社会广泛征求意见,立法工作在紧锣密鼓地进行中,距离立法任务完成的目标也越来越近。
  有些税种如房产税、城镇土地使用税的立法,与房地产税制改革直接相关,“十四五”时期如何稳妥推进房地产税立法上,研究探索适合中国国情的房地产税制,当是一项重要任务。房地产税立法还应认真考虑土地增值税、契税、耕地占用税的融合问题,毕竟它们的征收都与房地产相关。土地公有制的国情,不是房地产税不能开征的理由,却对房地产税制设计提出了不同于土地私有制国家的要求,税负比私有制国家轻当是一个原则。
  房地产制改革与健全地方税、直接税体系密切相关。房地产税只能是地方税。不少人认为,房地产税应该成为地方主体税种。这种健全地方税体系的设想是好的,但考虑到房地产市场的平稳健康发展,考虑到房地产税费基金的负担情况,考虑到个人和家庭的支付能力,至少在短期内,要让房地产税成为地方主体税种,困难重重。房地产税未来肯定是地方的一个重要税种,但一下子做不到。健全地方税体系应在重新认识地方税上做文章。地方税不一定是只归属于地方的税种,只要税收收入归属地方,这样的税种就应该视为地方税。按此思路健全地方税体系,思路就可以大大拓宽。
  事实上,地方税体系的健全也必须由此展开。增值税、企业所得税、消费税、个人所得税收入的地方共享部分,就是地方税收收入。分税制改革方向不变,分税制不一定就只能是分税种,分税率、分税收收入同样可以是分税制的内容,关键是划分的标准应该事先定,而且划分之后不能随意变更,这样才能发挥分税制的激励功能,更好地调动中央和地方财政的两个积极性。
  房地产税、企业所得税、个人所得税的相关制度完善,都可以促进直接税体系的健全。优化税制结构,适当提高直接税比重,与直接税改革和间接税改革都密切相关。此前关于直接税比重的说法是“逐步提高”,切合直接税征收的实际情况。现在,直接税中最重要的是企业所得税,2019年税收收入中企业所得税占比为23.61%,而个人所得税只有6.57%。按照发展趋势,企业所得税收入占比会下降,个人所得税收入占比会提高,综合所得征税让个人所得税收入提高的可能性进一步加大。
  当然,这还要取决于个税改革。如果更多地考虑税制的国际竞争力,个税税率全面下调,个税收入占比会相应下降,但下降之后仍会上升。“适当提高直接税比重”,还可能因增值税税率的三档并两档而实现,正常情况下,简并税率需要税率的适当下调。
  深化税收征管制度改革,是更好地改善纳税服务的需要,是优化营商环境的需要,是进一步提高税收领域国家治理能力的内在要求。“十三五”时期,国地税合并,信息技术在税收征管中应用的广度和深度的加强,都大大改进了税收征管效率。“十四五”时期,信息技术的应用仍需加强,数字经济时代的税收征管不应该只是简单的现代信息技术嫁接传统税收征管,而应该体现出高效率。税收征管体制应更加优化,电子发票的使用应更便捷,税收征管流程和内设机构应更好地适应信息技术革命和商业组织重塑的需要。
  “十四五”时期的中国税收工作千头万绪,影响税收工作的因素很多。“十四五”时期,适应中国海南自由贸易港建设的税制也呼之欲出,设计一套适应特定区域的税制肯定面临各种挑战,但也充满了机遇。税收政策与税制改革的协调,经济全球化对国际税收管理、对中国参与全球税收新秩序的建设等都会提出新要求。自然人征税体系的建设,应充分体现以人民为中心的理念要求。
  “十四五”时期的第一年,就是第一个百年奋斗目标实现之年,向着第二个百年奋斗目标前进,中国税收将在建设社会主义现代化强国的新征程中扮演更加重要的角色。
  (作者系杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员)
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